Veřejnoprávní smlouvy – základní vymezení

Z Iurium Wiki

Veřejnoprávní smlouva

Byť mívají správní činnosti uskutečňované vykonavateli veřejné správy nejčastěji povahu jednostranného úkonu (coby odraz mocenské povahy výkonu veřejné správy), tak v některých případech je možné, aby ke vzniku správněprávních vztahů docházelo i na základě smlouvy.

Výhodou založení správněprávního vztahu vzájemným konsenzem (smluvním ujednáním) může být například efektivnější výkon veřejné správy, snadnější zohlednění zájmů stran, hospodárnost apod.[1] V rámci veřejné správy pak v tomto ohledu může být a bývá využíváno veřejnoprávních smluv. Veřejnoprávní smlouvy můžeme podřadit pod jednu z vnějších forem realizace veřejné správy (vedle např. normativních či individuálních správních aktů).

Právní úprava a pojem veřejnoprávní smlouvy

Jak vyplývá z § 1 odst. 1 s.ř., tak správní řád upravuje postup správních orgánů. Správním řádem tak není upraveno pouze správní řízení jako takové, ale mj. právě např. i problematika uzavírání veřejnoprávních smluv. Veřejnoprávním smlouvám je pak vyhrazena část pátá – veřejnoprávní smlouvy; konkrétně:

  • § 159 – pojem a náležitosti veřejnoprávní smlouvy, materiální hledisko jejího posouzení
  • § 160 až § 162 druhy veřejnoprávních smluv
    • § 160 smlouvy koordinační
    • § 161 smlouvy subordinační
    • § 162 veřejnoprávní smlouvy mezi adresáty veřejné správy
  • § 163 a § 164 – uzavírání veřejnoprávní smlouvy
  • § 165 přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy
  • § 166 a § 167 změna obsahu veřejnoprávní smlouvy, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy
  • § 168 souhlas třetích osob
  • § 169 závazky z veřejnoprávních smluv
  • § 170 obecná ustanovení

Definice veřejnosprávní smlouvy je uvedena v § 159 odst. 1 s.ř.: „Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva".[2] Dále je stanoveno, že veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. V odstavci druhém § 159 s.ř. je pak určeno, že uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán, nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a správní orgán musí mít při jejím uzavírání za cíl plnění úkolů veřejné správy.

Jinými slovy lze vztah z veřejnoprávní smlouvy vyjádřit také tak, že „jde o právní skutečnost, která zakládá, mění nebo ruší veřejnoprávní vztah, jehož obsahem jsou vzájemná veřejná subjektivní práva a veřejné subjektivní povinnosti dvou nebo víc stran tohoto vztahu.“[3] Z uvedených vymezení pak vyplývá také to, že veřejnoprávní smlouva má konstitutivní povahu (zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) a že je, stejně jako každá jiná smlouva, založena na vzájemném konsenzu.[4]

Materiální pojetí veřejnoprávní smlouvy

Veřejnoprávní smlouvu je vždy třeba posuzovat podle svého skutečného obsahu.[5] S tím souvisí konstatování, že shora uvedený výčet druhů veřejnoprávních smluv (§ 160 až § 162 s.ř.) není výčtem kompletním.[6] Veřejnoprávní smlouva totiž bude vždy (bez ohledu na to, jak je v právním předpise označena) pojímána za smlouvu veřejnoprávní, pokud to bude vyplývat z jejího obsahu.[7] Přitom je vycházeno z čl. 1 odst. 2 LZSP.[8] Výjimkou z tohoto pravidla je ust. § 162 obsahující obecné zmocnění pro uzavírání veřejnoprávních smluv mezi subjekty soukromého práva.[9] Pakliže příslušná smlouva svým obsahem naplní požadované znaky, dojde ke vzniku veřejnoprávní smlouvy ze zákona.[10]

Ne vždy když bude stranou smlouvy nositel či vykonavatel státní správy se bude jednat o smlouvu veřejnoprávní. Například při uzavírání kupní smlouvy, smlouvy o dílo nebo smlouvy pracovní, není pochyb o tom, že se bude jednat o smlouvu soukromoprávní.[11]

V těchto souvislostech lze zmínit také rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 12/2008-67 ze dne 2. 4. 2008,[12] kterým bylo potvrzeno, že pokud zvláštní zákon neobsahuje zmocnění k uzavření veřejnoprávní smlouvy, pak není možné takovou smlouvu uzavřít.

Příklady jednotlivých druhů veřejnoprávních smluv

A) Koordinační veřejnoprávní smlouvy:

Správní řád:

  • § 26 odst. 3: Zákonné zmocnění uzavřít veřejnoprávní smlouvy o zveřejňování obsahu úřední desky.

Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii:

  • § 3a: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu mezi obcemi o plnění úkolů obecní policie.
  • § 3b: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků (při krizovém stavu).

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích:

  • § 19: Dvě nebo více obcí, které spolu sousedí, se mohou na základě dohody (veřejnoprávní smlouvy) sloučit. Území obce po sloučení tvoří území slučovaných obcí
  • § 63[13] a obdobně § 66a: Veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi obcemi nebo mezi obcemi s rozšířenou působnosti.

B) Subordinační veřejnoprávní smlouvy:

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon):[14]

  • § 78: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu, která nahradí současně územní rozhodnutí a stavební povolení.
  • § 78a: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu užívání stavby na území, která nahradí územní rozhodnutí
  • § 116: U staveb vyžadujících stavební povolení může stavební úřad uzavřít se stavebníkem veřejnoprávní smlouvu o provedení stavby, která nahradí stavební povolení.

Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti:

  • § 75:[15] Dohoda uzavřená mezi zaměstnavatelem a Úřadem práce o zřízení pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením.

Jak upozorňuje Hejč[16] s odkazem na závěr č. 95/2010 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 11. 6. 2010, tak v určitých případech subordinačních veřejnoprávních smluv, které upravují práva a povinnosti k věci, se může jednat o veřejnoprávní smlouvy ad rem a práva a povinnosti přechází na právního nástupce smluvní strany.[17] Veřejnoprávní smlouvou také bude zpravidla smlouva o poskytnutí dotace.[18]

C) Veřejnoprávní smlouvy mezi adresáty veřejné správy:

Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon):

  • § 69 odst. 5: Práva a povinnosti z regulačního plánu vydaného na žádost lze převést písemnou veřejnoprávní smlouvou, jejíž přílohou je regulační plán. Pro tyto veřejnoprávní smlouvy se použijí příslušná ustanovení správního řádu o veřejnoprávních smlouvách.

Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů:

  • § 23 odst. 1: Pakliže jsou splněny zákonné podmínky, může podnikatel na jiného podnikatele převést příděl rádiových kmitočtů nebo jeho část.

Některé zákony naproti tomu obsahují výslovný zákaz uzavření veřejnoprávní smlouvy,[19] tak například:

  • § 6 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, dle kterého se licence uděluje na dobu neurčitou a není převoditelná na jinou osobu.
  • § 4 odst. 5 zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách zakazující převod povolení k provádění veřejného zdravotního pojištění.

Zapovězeno je také uzavírání veřejnoprávních smluv (mezi soukromoprávními subjekty), pakliže to vylučuje povaha věci. Tak například není možné přenést odpovědnost za správní delikty z jednoho subjektu na subjekt jiný.[20]

Užití jiných částí správního řádu a občanského zákoníku

Jak je uvedeno již výše, proces uzavírání veřejnoprávních smluv není správním řízení jako takovým, ale jedná se postup (proces) sui generis. Nicméně s odkazem na ust. § 170 s.ř. je možné:

  • obdobné použití ustanovení části první správního řádu,
  • přiměřené použití ustanovení části druhé správního řádu a
  • přiměřeně ustanovení občanského zákoníku, a to s výjimkou:
    • ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti
    • ustanovení o odstoupení od smlouvy a odstupném
    • ustanovení o změně v osobě dlužníka nebo věřitele, nejde-li o právní nástupnictví
    • ustanovení o postoupení smlouvy a o poukázce
    • ustanovení o započtení

Z uvedeného vyplývá, že byť je úprava veřejnoprávních smluv v části páté upravena samostatně, tak bude vždy potřeba pamatovat jak na část pátou správního řádu coby ustanovení speciální, tak i na část první (obdobné použití úvodních ustanovení) a druhou (přiměřené použití obecných ustanovení o správním řízení). Současně bude třeba také vždy ad hoc dle charakteru a obsahu smlouvy (vč. jejích zamýšlených cílů a podobně) brát v ohledu občanský zákoník.

--------------------------------------------------

  1. ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 190.
  2. ↑ Dle závěru č. 16/2005 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu. Cit 4. 11. 2022 je veřejným právem ve smyslu § 1 odst. 1 a § 159 odst. 1 myšleno právo správní. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx.
  3. ↑ Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 376.
  4. ↑ Viz § 1724 odst. 1 z.č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, dle kterého smlouvou projevují strany vůli zřídit mezi sebou závazek a řídit se obsahem smlouvy. Srov. také např. rozsudek Nejvyššího soudu č.j. 33 Odo 161/2002-63 ze dne 31.07.2003: Soukromoprávním smlouvám se smlouva veřejnoprávní přibližuje v tom, že stejně jako ony je dvou či vícestranným právním úkonem, který vzniká na základě dvou či více vzájemně adresovaných a obsahově shodných souhlasných projevů vůle, tedy na základě svobodné nabídky (oferty) a svobodného přijetí návrhu (akceptace). Procesem svého vzniku (jehož cílem je dosažení smluvního konsensu) se tedy neliší od smluv občanskoprávních či obchodněprávních. Zásadní odlišností veřejnoprávních smluv je skutečnost, že upravují veřejná subjektivní práva a povinnosti pramenící z norem správního práva.
  5. ↑ § 159 odst. 3 s.ř.
  6. ↑ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013 kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až § 162 správního řádu … není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v § 160 až § 162 nepočítá.
  7. ↑ Tak například ve vztahu ke smlouvě uzavřené na základě § 21 z.č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, bylo až rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 99/2011-73 postaveno na jisto, že se jedná o smlouvu veřejnoprávní subordinační.
  8. ↑ Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
  9. ↑ HEJČ, David. § 159 [Definice a obecné požadavky pro veřejnoprávní smlouvy]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 784, marg. č. 2.
  10. ↑ Gříbková Petra a kolektiv autorů, Správní řád – judikatorní komentář, CODEXIS publishing, 01.11.2017 [cit. 03.11.2022] Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS®
  11. ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 191.
  12. ↑ Z právní věty: Měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích nelze jakožto součást působnosti policie a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, přenést bez zákonného zmocnění na jiný subjekt.
  13. ↑ Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (které jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.
  14. ↑ Srov. také § 4 odst. 1 stavebního zákona, dle kterého stanoví-li tak tento zákon, mohou orgány územního plánování a stavební úřady uzavřít s žadatelem veřejnoprávní smlouvu místo vydání správního rozhodnutí.
  15. ↑ Srov. např. usnesení Nejvyššího soudu č.j. 30 Cdo 2843/2021-273 ze dne 16. 3. 2022.
  16. ↑ HEJČ, David. § 161 [Subordinační veřejnoprávní smlouvy]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 791, marg. č. 5.
  17. ↑ S přiměřeným použitím § 73 odst. 2 s.ř. in fine.
  18. ↑ Gříbková Petra a kolektiv autorů, Správní řád – judikatorní komentář, CODEXIS publishing, 01.11.2017 [cit. 03.11.2022] Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS®
  19. ↑ Srov. § 162 odst. 1 s.ř., dle kterého může být možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvy mezi soukromými subjekty (případnými účastníky dle § 27 s.ř.) vyloučena zákonem.
  20. ↑ HEJČ, David. § 162 [Veřejnoprávní smlouva mezi subjekty soukromého práva]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 794, marg. č. 5.
Autoři článku: Helll (Martin)
Citováno z „http://wiki.iurium.cz/index.php?title=Veřejnoprávní_smlouvy_–_základní_vymezení&oldid=517401“