Vyvlastnění

{{Encyklopedická práce}}

Vyvlastnění je stále poměrně kontroverzním institutem správního práva. S ohledem na jeho zneužívání v nedemokratických režimech a na historickou zkušenost naší země s těmito režimy je u nás veřejností vnímán dosti negativně. Na druhou stranu je nezbytným mezním nástrojem realizace veřejného zájmu v situaci, kdy soukromoprávní jednání dotčených stran selhávají a možnost uskutečnění předmětu veřejného zájmu bez využití možnosti vyvlastnění je tak zablokována.

Vyvlastnění (expropriace) je veřejnoprávním institutem spočívajícím v nuceném zásahu do vlastnického práva, tj. jeho omezení nebo nucený přechod na základě správního aktu. Jedná se o velice závažný zásah veřejné moci do vlastnického práva, což je jedno ze základních práv osob (fyzických i právnických), zakotvené a chráněné na ústavní úrovni. Proto je také nucený zásah do vlastnického práva přísně regulován a může být proveden jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za odpovídající náhradu.

Takový veřejný zájem může legitimně existovat např. při budování celostátně významných komunikací čí distribučních sítí energií, za účelem záchrany historicky cenných objektů a staveb apod. Pokud se nepodaří dospět k dohodě s vlastníky dotčených nemovitých věcí na přechodu vlastnického práva a realizaci záměru ve veřejném zájmu za příslušnou kompenzaci, může za splnění zákonných podmínek přijít na řadu vyvlastnění pozemku, stavby, či věcného práva k dotčené nemovitosti. Je však třeba vždy bedlivě dbát na to, aby k takovým zásahům do vlastnického práva docházelo jen v rámci ústavních mantinelů, zákonným způsobem a v nejmenším možném rozsahu, nikoli na základě libovůle a zneužití veřejné moci.

1       Prameny právní úpravy vyvlastnění

1.1            Ústavní základ úpravy

Listina základních práv a svobod zakotvuje právo vlastnit majetek a právo na ochranu majetku jako základní lidské právo v čl. 11. Nejedná se o právo neomezené a neomezitelné, neboť při jeho realizaci může docházet ke kolizím s právy a oprávněnými zájmy jiných osob. Vlastnické právo osoby má tedy své meze, které jsou dány mezemi práv dalších osob (fyzických i právnických včetně státu).

Čl. 11 odst. 1 Listiny:

„Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. …“ 

Čl. 11 odst. 3 Listiny:

„Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“ 

Čl. 11 odst. 4 Listiny:

„Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu a za náhradu.“ 

Listina tedy zakotvuje možnost nuceného zásahu do vlastnického práva a stanoví podmínky takového zásahu. Možnost omezení vlastnického práva musí být stanovena zákonem, je přípustná pouze z důvodu ochrany práv jiných osob nebo ochrany veřejného zájmu, a musí být vždy odpovídající způsobem kompenzována (za náhradu).

1.2            Zákonná úprava

Možnost vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva je zakotvena v ustanoveních § 1037 - § 1039 občanského zákoníku (zákon č. 89/2012, dále „OZ“). Počítá se zde jednak s omezením vlastnického práva ad hoc, tedy s použitím vlastníkovy věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a sice jen na nezbytně nutnou dobu a v nezbytné míře, pokud účelu nelze dosáhnout jinak (tzv. materiální vyvlastnění, § 1037 OZ), a též s veřejnoprávním vyvlastňovacím rozhodnutím vydaným na základě zákonem stanovené formální procedury (tzv. formální vyvlastnění), nebo přímo na základě zákona (tzv. legální vyvlastnění), jak obojí normuje ustanovení § 1038 OZ. Ve všech případech náleží vyvlastňovanému náhrada v  míře odpovídající dotčení majetku, kterého se opatření týkají (§ 1039 OZ). Úprava vyvlastnění v OZ nerozlišuje dotčené věci na movité a nemovité, připouští tedy za splnění zákonných podmínek dotčení jakékoli věci.

Naproti tomu zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákon o vyvlastnění) obecně upravuje vyvlastnění a vyvlastňovací řízení pro případy, kdy neexistuje speciální zákonná úprava, a týká se výslovně jen věcí nemovitých – pozemků a staveb, s možností vyvlastnit věc movitou tento zákon vůbec nepočítá. Je účinný od roku 2007, kdy nahradil úpravu vyvlastnění v dnes již zrušeném stavebním zákoně (č. 50/1976 Sb.).

Účely vyvlastnění (expropriační tituly) jsou upraveny v celé řadě zvláštních zákonů. V současné době jsou to zejména:

•      183/2006 Sb., územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
•      13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
•      266/1994 Sb., o drahách,
•      20/1987 Sb., o státní památkové péči,  
•      164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon),
•      254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
•      114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
•      189/1999 Sb., o nouzových zásobách ropy, o řešení stavů ropné nouze a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nouzových zásobách ropy),
•      458/2000 Sb. o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)
•      127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích),
•      222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky.

Výčet účelů vyvlastnění vymezených v těchto zvláštních zákonech je uveden dále v kapitole 5. V čase se pak proměňuje v závislosti na vývoji společenských podmínek a potřeb, který se do novotvorby postupně promítá.

V některých z výše uvedených zvláštních zákonů existuje i speciální úprava procesu vyvlastnění, nebo některých jeho postupů (odlišná od obecné úpravy dle zákona o vyvlastnění). V takových případech se jedná o lex specialis vůči zákonu o vyvlastnění, která má před úpravou obecnou samozřejmě přednost.

Významným zákonem obsahujícím speciální úpravu některých souvislostí týkajících se vyvlastnění je zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací.

Otázky procesu vyvlastnění neupravené zákonem o vyvlastnění ani jiným speciálním zákonem náleží řešit dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, který je vůči zákonu o vyvlastnění předpisem subsidiárním.

Soudní ochrana ve věcech vyvlastnění je v ČR dvoukolejní. Žaloby proti výrokům rozhodnutí správního orgánu, které se týkají samotného vyvlastnění (přechod práv, zánik práv, lhůty k zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění apod.) projednávají správní soudy podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), k projednání žalob proti výroku o náhradě za vyvlastnění jsou příslušné soudy civilní podle části V. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (o. s. ř.).

Z výše uvedeného vyplývá, že právní úprava vyvlastnění v ČR je velice roztříštěná a nepřehledná navzdory existenci zákona o vyvlastnění, který problematiku řeší obecně jak z hlediska hmotného práva, tak procesně, konkrétní účely vyvlastnění však nestanoví.

1.3            Úprava dle Evropské úmluvy o ochraně lidských práv

Evropská úmluva o ochraně lidských práv (Úmluva) je na základě čl. 10 Ústavy ČR součástí našeho právního řádu a aplikační předností před zákony. Čl. 1 Protokolu č. 1 této Úmluvy stanoví, že „nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva“.

Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) vztahuje čl. 1 Protokolu 1 jednak na vyvlastnění de iure (na základě vyvlastňovacího řízení), a jednak též na vyvlastnění de facto včetně tzv. skrytého vyvlastnění. Vyvlastnění tedy vnímá šířeji, než naše vnitrostátní právo s tím, že zásah do vlastnického práva musí být trvalý (dočasné zbavení majetku vyvlastnění neodpovídá pro absenci definičního znaku trvalosti zásahu do vlastnického práva).

2       Podmínky vyvlastnění

Podmínky, které musí být nutně splněny, aby mohlo dojít k vyvlastnění, jsou dány jednak na ústavní úrovni v čl. 11 odst. 4, dále pak zákonem o vyvlastnění a v některých speciálních případech jinými zvláštními zákony.

2.1            Ústavní podmínky vyvlastnění

Listina pro možnost vyvlastnění požaduje v čl. 11 odst. 4 kumulativní splnění tří podmínek:

• existence veřejného zájmu na vyvlastnění – veřejný zájem je neurčitým právním pojmem, který se definuje a prokazuje pro každý konkrétní případ v řízení o vyvlastnění. Nelze jej jednoduše ztotožnit s obecným nebo skupinovým zájmem a nemůže být bez dalšího hodnocení pouze dán právním předpisem.
• expropriační titul daný zákonem – jednotlivé přípustné účely vyvlastnění jsou stanoveny řadou zvláštních zákonů. Není však možné vyvlastnění přímo zákonem bez dalšího, je nutno vydat správní rozhodnutí o vyvlastnění (na základě zákona).
• kompenzaci zásahu do vlastnického práva prostřednictvím odpovídající náhrady za vyvlastnění. Vyvlastnění bez náhrady je vyloučeno. Náhrada se poskytuje v penězích, vyvlastňovací zákon rovněž umožňuje poskytnutí náhradního pozemku či stavby, pokud se na tom vyvlastňovatel s vyvlastňovaným dohodnou. Rozdíl v ceně vyvlastněné nemovitosti a naturální náhrady se pak vyrovnává v penězích.

2.2            Zákonné podmínky vyvlastnění

Obecným předpisem upravujícím vyvlastnění pozemků a staveb je zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákon o vyvlastnění), který v ustanoveních § 3 až § 5 stanoví další podmínky, které musí být kumulativně splněny současně s výše uvedenými ústavními podmínkami. Dá se říci, že zákon ústavní podmínky částečně rozšiřuje, konkretizuje a zpřesňuje (např. ust. § 3 odst. 1 požaduje, aby veřejný zájem na realizaci účelu vyvlastnění nejen existoval, ale též aby byl takové intenzity, že jednoznačně převáží nad zájmem na zachování dosavadních práv vyvlastňovaného). Splnění podmínek vyvlastnění se zkoumá a prokazuje ve správním řízení vedeném vyvlastňovacím úřadem.

2.2.1     Proporcionalita zásahu

Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění výslovně požaduje přiměřenost zásahu do vlastnického práva, když stanoví, že

„Vyvlastnění lze provést jen v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem“. 

Jeden z našich nejvýznamnějších právních vědců, profesor Jiří Hoetzel, již v roce 1934 definoval proporcionalitu při určení rozsahu vyvlastnění takto:

„Předmět a rozsah vyvlastňovacího práva je dán potřebou všeužitečného podniku, jakož i úvahou, že se nemá do cizích práv zasahovati více, než je nezbytně nutno. Z toho plyne vykládací pravidlo: kde stačí zřízení služebnosti, nemá se odnímati celé vlastnictví; kde stačí část objektu, nemá se sahati na objekt celý.  
Otázka, čeho je třeba pro všeužitečné dílo, není otázkou volného uvážení, jak tvrdila starší praxe, nýbrž otázka skutková, kterou by mohl nejprv. správní soud zkoumati s hlediska § 6 svého zákona.“ 

---