Veřejnoprávní smlouvy – základní vymezení
Obsah
Veřejnoprávní smlouva
Byť mívají správní činnosti uskutečňované vykonavateli veřejné správy nejčastěji povahu jednostranného úkonu (coby odraz mocenské povahy výkonu veřejné správy), tak v některých případech je možné, aby ke vzniku správněprávních vztahů docházelo i na základě smlouvy.
Výhodou založení správněprávního vztahu vzájemným konsenzem (smluvním ujednáním) může být například efektivnější výkon veřejné správy, snadnější zohlednění zájmů stran, hospodárnost apod.[1] V rámci veřejné správy pak v tomto ohledu může být a bývá využíváno veřejnoprávních smluv. Veřejnoprávní smlouvy můžeme podřadit pod jednu z vnějších forem realizace veřejné správy (vedle např. normativních či individuálních správních aktů).
Právní úprava a pojem veřejnoprávní smlouvy
Jak vyplývá z § 1 odst. 1 s.ř., tak správní řád upravuje postup správních orgánů. Správním řádem tak není upraveno pouze správní řízení jako takové, ale mj. právě např. i problematika uzavírání veřejnoprávních smluv. Veřejnoprávním smlouvám je pak vyhrazena část pátá – veřejnoprávní smlouvy; konkrétně:
- § 159 – pojem a náležitosti veřejnoprávní smlouvy, materiální hledisko jejího posouzení
- § 160 až § 162 druhy veřejnoprávních smluv
- § 160 smlouvy koordinační
- § 161 smlouvy subordinační
- § 162 veřejnoprávní smlouvy mezi adresáty veřejné správy
- § 163 a § 164 – uzavírání veřejnoprávní smlouvy
- § 165 přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy
- § 166 a § 167 změna obsahu veřejnoprávní smlouvy, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy
- § 168 souhlas třetích osob
- § 169 závazky z veřejnoprávních smluv
- § 170 obecná ustanovení
Definice veřejnosprávní smlouvy je uvedena v § 159 odst. 1 s.ř.: „Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva".[2] Dále je stanoveno, že veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. V odstavci druhém § 159 s.ř. je pak určeno, že uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán, nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a správní orgán musí mít při jejím uzavírání za cíl plnění úkolů veřejné správy.
Jinými slovy lze vztah z veřejnoprávní smlouvy vyjádřit také tak, že „jde o právní skutečnost, která zakládá, mění nebo ruší veřejnoprávní vztah, jehož obsahem jsou vzájemná veřejná subjektivní práva a veřejné subjektivní povinnosti dvou nebo víc stran tohoto vztahu.“[3] Z uvedených vymezení pak vyplývá také to, že veřejnoprávní smlouva má konstitutivní povahu (zakládá, mění či ruší práva a povinnosti) a že je, stejně jako každá jiná smlouva, založena na vzájemném konsenzu.[4]
Materiální pojetí veřejnoprávní smlouvy
Veřejnoprávní smlouvu je vždy třeba posuzovat podle svého skutečného obsahu.[5] S tím souvisí konstatování, že shora uvedený výčet druhů veřejnoprávních smluv (§ 160 až § 162 s.ř.) není výčtem kompletním.[6] Veřejnoprávní smlouva totiž bude vždy (bez ohledu na to, jak je v právním předpise označena) pojímána za smlouvu veřejnoprávní, pokud to bude vyplývat z jejího obsahu.[7] Přitom je vycházeno z čl. 1 odst. 2 LZSP.[8] Výjimkou z tohoto pravidla je ust. § 162 obsahující obecné zmocnění pro uzavírání veřejnoprávních smluv mezi subjekty soukromého práva.[9] Pakliže příslušná smlouva svým obsahem naplní požadované znaky, dojde ke vzniku veřejnoprávní smlouvy ze zákona.[10]
Ne vždy když bude stranou smlouvy nositel či vykonavatel státní správy se bude jednat o smlouvu veřejnoprávní. Například při uzavírání kupní smlouvy, smlouvy o dílo nebo smlouvy pracovní, není pochyb o tom, že se bude jednat o smlouvu soukromoprávní.[11]
V těchto souvislostech lze zmínit také rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 1 As 12/2008-67 ze dne 2. 4. 2008,[12] kterým bylo potvrzeno, že pokud zvláštní zákon neobsahuje zmocnění k uzavření veřejnoprávní smlouvy, pak není možné takovou smlouvu uzavřít.
Příklady jednotlivých druhů veřejnoprávních smluv
A) Koordinační veřejnoprávní smlouvy
Správní řád:
- § 26 odst. 3: Zákonné zmocnění uzavřít veřejnoprávní smlouvy o zveřejňování obsahu úřední desky.
Zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii:
- § 3a: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu mezi obcemi o plnění úkolů obecní policie.
- § 3b: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků (při krizovém stavu).
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích:
- § 19: Dvě nebo více obcí, které spolu sousedí, se mohou na základě dohody (veřejnoprávní smlouvy) sloučit. Území obce po sloučení tvoří území slučovaných obcí
- § 63[13] a obdobně § 66a: Veřejnoprávní smlouvy uzavírané mezi obcemi nebo mezi obcemi s rozšířenou působnosti.
B) Subordinační veřejnoprávní smlouvy
- ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 190.
- ↑ Dle závěru č. 16/2005 Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu. Cit 4. 11. 2022 je veřejným právem ve smyslu § 1 odst. 1 a § 159 odst. 1 myšleno právo správní. Dostupné z: https://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu-a-spravnimu-trestani.aspx.
- ↑ Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 376.
- ↑ Viz § 1724 odst. 1 z.č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, dle kterého smlouvou projevují strany vůli zřídit mezi sebou závazek a řídit se obsahem smlouvy. Srov. také např. rozsudek Nejvyššího soudu č.j. 33 Odo 161/2002-63 ze dne 31.07.2003: Soukromoprávním smlouvám se smlouva veřejnoprávní přibližuje v tom, že stejně jako ony je dvou či vícestranným právním úkonem, který vzniká na základě dvou či více vzájemně adresovaných a obsahově shodných souhlasných projevů vůle, tedy na základě svobodné nabídky (oferty) a svobodného přijetí návrhu (akceptace). Procesem svého vzniku (jehož cílem je dosažení smluvního konsensu) se tedy neliší od smluv občanskoprávních či obchodněprávních. Zásadní odlišností veřejnoprávních smluv je skutečnost, že upravují veřejná subjektivní práva a povinnosti pramenící z norem správního práva.
- ↑ § 159 odst. 3 s.ř.
- ↑ Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 9 Afs 38/2013-53 ze dne 7. 11. 2013 kategorizace veřejnoprávních smluv provedená v § 160 až § 162 správního řádu … není vyčerpávající, a není proto vyloučeno, aby zvláštní zákony upravovaly další typy veřejnoprávních smluv, s nimiž správní řád v § 160 až § 162 nepočítá.
- ↑ Tak například ve vztahu ke smlouvě uzavřené na základě § 21 z.č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, bylo až rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 99/2011-73 postaveno na jisto, že se jedná o smlouvu veřejnoprávní subordinační.
- ↑ Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.
- ↑ HEJČ, David. § 159 [Definice a obecné požadavky pro veřejnoprávní smlouvy]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 784, marg. č. 2.
- ↑ Gříbková Petra a kolektiv autorů, Správní řád – judikatorní komentář, CODEXIS publishing, 01.11.2017 [cit. 03.11.2022] Převzato z CODEXIS®, doplňku LIBERIS®
- ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 191.
- ↑ Z právní věty: Měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích nelze jakožto součást působnosti policie a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, přenést bez zákonného zmocnění na jiný subjekt.
- ↑ Obce, jejichž orgány vykonávají přenesenou působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností, mohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), která je (které jsou) účastníkem veřejnoprávní smlouvy.
