Suspenzivní a devolutivní účinek odvolání

Z Iurium Wiki

Dvoustupňovost (dvojinstančnost) správního řízení

Správní řízení[1] je ovládáno mimo jiné zásadou dvoustupňovosti (dvojinstančnosti). Zásadu dvojinstančnosti popsal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č.j. 5 A 69/2001-80 ze dne 20. července 2004 tak, že „[z]ásada dvojinstančnosti správního řízení vyjadřuje subjektivní právo účastníků správního řízení napadnout zásadně každé rozhodnutí vydané v prvém stupni řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním či rozkladem; výjimkou z této zásady jsou případy, kdy buď takové oprávnění vyloučí zákon nebo kdy se účastník svého práva podat odvolání či rozklad vzdá (§ 53 a § 61 odst. 3 správního řádu[2]).“

K zásadě dvojinstančnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil také v usnesení č.j. 8 Afs 15/2007–75 ze dne 14. dubna 2009 takto: „Tato zásada znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních (instancích), že tedy řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu, nikoliv, že každý závěr musí být vždy vysloven jednou instancí a vždy prověřen a akceptován instancí vyšší. Dvojinstančnost totiž zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním stupněm.“

Odvolání

Dvěma základními účely zásady dvoustupňovosti je nastoupení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku.[3] K tomu, aby uvedené dva účinky mohly nastat je třeba určitého právního jednání, kterým je odvolání, případně rozklad.

Odvolací řízení ve správním řádu (správním řízení) je v obecné rovině vymezeno v § 81 až § 93 s.ř. (Hlava VIII, Části druhé – Obecná ustanovení o správním řízení).

1) SUSPENZIVNÍ ÚČINEK ODVOLÁNÍ

Dle § 85 odst. 1 s.ř. nestanoví-li zákon jinak, má včas podané,[4] a přípustné[5] odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc,[6] vykonatelnost,[7] ani jiné právní účinky[8] rozhodnutí.

V kontextu tohoto obecného pravidla je třeba rozlišovat zejména mezi právní moci rozhodnutí a vykonatelností rozhodnutí v tom smyslu, že (včasné a přípustné) odvolání odkládá právní moc vždy[9] (jinak by se nejednalo o řádný opravný prostředek), ale vykonatelnost odvoláním vždy odložena být nemusí. Zda odvolání odkládá či neodkládá vedle právní moci i vykonatelnost rozhodnutí tak bude třeba vždy zjišťovat, resp. toto musí být vždy již z rozhodnutí zjistitelné, a to buď z výroku rozhodnutí (a v tom případě i z odůvodnění) nebo z jeho poučení (viz dále).

V případě, kdy odvolání odkladný účinek nemá, označujeme rozhodnutí jako předběžně vykonatelné.[10] Takové rozhodnutí nenabývá (prozatím) právní moci, nicméně i přes podané odvolání způsobuje jím stanovené následky a právní účinky.[11]

Obecně tedy platí, že odvolání má odkladný účinek a adresátu (adresátům) napadeného rozhodnutí nevznikají související práva a povinnosti. Rozhodnutí vyvolá zamýšlené účinky až teprve nabytím v případě, že nabude právní moci.

Výjimečně může být odkladný účinek odvolání vyloučen a adresát rozhodnutí je povinen se rozhodnutím řídit bez ohledu na to, že ještě takové rozhodnutí není v právní moci. Odkladný účinek odvolání může být vyloučen buď přímo v důsledku zákonné úpravy anebo na základě rozhodnutí správního orgánu. Můžeme tedy rozlišovat tyto případy:

A) Vyloučení odkladného účinku na základě zákona:

  • Dle ust. § 68 odst. 6 s.ř. platí, že tato skutečnost (tzn., že odvolání nemá ze zákona odkladný účinek) musí být uvedena v poučení; k vyloučení odkladného účinku dochází ze zákona, správní orgán o tomto nerozhoduje.
  • Příklady, kdy odvolání nemá odkladný účinek ze zákona:
    • Odvolání proti rozhodnutí o nařízení předběžného opatření (§ 61 odst. 2 s.ř.).
    • Odvolání proti usnesení (§ 76 odst. 5 s.ř.).
    • Odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky (§ 147 odst. 3 s.ř.).
    • Určité omezení odkladného účinku je spojeno s námitkami proti usnesením nebo jiným úkonům exekučního správního orgánu, proti kterým se nelze odvolat (viz podmínky uvedené v § 117 odst. 3 s.ř.).
    • Odkladný účinek odvolání mohou vyloučit také zvláštní předpisy[12]. Odkladný účinek je tak vyloučen např. při:
      • Odvolání proti rozhodnutí o nařízení zastavení prací na stavbě (§ 134 odst. 4 z.č. 183/2006 Sb., zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
      • Odvolání proti rozhodnutím vydaným na základě zákona o státní službě, vyjma odvolání proti rozhodnutí ve věcech kárné odpovědnosti, o odbytném, odchodném a náhradě nákladů podle (§ 168 odst. 2 z.č. 234/2014 Sb., o státní službě).

B) Vyloučení odkladného účinku správním orgánem:

  • Jestliže o vyloučení odkladného účinku rozhodne správní orgán, musí to uvést ve výrokové části rozhodnutí[13] (výrok – resp. rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání má konstitutivní povahu).
  • Odkladný účinek odvolání lze z vážných důvodů vyloučit i dodatečně (ex post).[14]
  • Správní orgán může odkladný účinek vyloučit v těchto případech:[15]
    • Jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem,
    • hrozí-li vážná újma některému z účastníků, nebo
    • požádá-li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu.
  • V souladu s ust. § 85 odst. 3 s.ř., může správní orgán vyloučit odkladný účinek odvolání, jehož zmeškání správní orgán promíjí, a to z důvodu ochrany:
    • práv nabytých v dobré víře,
    • oprávněných zájmů účastníků nebo
    • veřejného zájmu.
  • Vyloučení odkladného účinku musí být odůvodněno a proti výroku o vyloučení odkladného účinku se nelze odvolat.[16]
  • Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání lze považovat za akcesorický a dočasný a „[j]eho právní účinky stojí a padají s existencí věcného výroku prvostupňového rozhodnutí (jeho zrušením odvolacím orgánem zaniká i vyloučení odkladného účinku odvolání), resp. v případě, že věcný výrok prvostupňového rozhodnutí v odvolacím řízení beze změny obstojí, stojí a padají s právní mocí prvostupňového rozhodnutí nastávající oznámením rozhodnutí o odvolání účastníkům.“[17]

Další souvislosti

Existují i situace, kdy naopak odkladný účinek vyloučit nelze, tak například:

  • Dle § 62 odst. 5 s.ř. odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty má vždy odkladný účinek.
  • Dle § 97 odst. 2 z.č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, včasné a přípustné odvolání proti rozhodnutí o přestupku má vždy odkladný účinek, který nelze vyloučit.

Přiznat odkladný účinek lze při splnění zákonem stanovených předpokladů i požádání o prominutí zmeškání úkonu[18] nebo žádosti o obnovu řízení.[19]

Soudní přezkum rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání

Jak již bylo uvedeno výše, proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku se nelze odvolat. Tím ovšem nemůže být dotčená osoba zkrácena na svých právem dotýkajících se soudního přezkumu rozhodnutí. Takto se vyjádřil Nejvyšší správní soudu  v již zmiňovaném rozsudku  č.j. 7 As 26/2009-15 ze dne 7. 9. 2010 (odst. 34) tak, že: „Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání podle § 85 odst. 2 správního řádu obsažený v rozhodnutí správního orgánu o správním vyhoštění cizince podle § 119 cizineckého zákona je rozhodnutím podle § 65 odst.1 s. ř. s., jež nemá předběžnou povahu a ani se jím neupravuje vedení řízení před správním orgánem, a není proto vyňato ze soudního přezkumu podle § 70 soudního řádu správního.“

2) DEVOLUTIVNÍ ÚČINEK ODVOLÁNÍ

Devolutivní účinek odvolání (stejně jako účinek suspenzivní související s již zmíněnou zásadou dvoustupňovosti) znamená, že o odvolání rozhoduje a napadené rozhodnutí přezkoumává odvolací správní orgán.[20] Dochází k přesunu rozhodování z původního správního orgánu prvního stupně na orgán instančně nadřízený.[21]

Odvolateli je tak garantováno, že rozhodnutí, jimž je dotčen, bude v případě podání odvolání přezkoumáno správním orgánem vyššího stupně, čímž je naplňována také zásada spravedlivého procesu. Tímto postupem by měly být vytvářeny a posilovány záruky jako objektivita, nestrannost, případně i přezkum správním orgánem s vyšší odborností apod.[22]

Nadřízený správní orgán

Nestanoví-li zákon jinak, je odvolacím správním orgánem nejblíže nadřízený správní orgán.[23] Pravidla pro určení nadřízeného správního orgánu jsou uvedena v § 178 s.ř.

Zákonné výjimky

Devolutivní účinek nenastane v případě tzv. autoremedury. Jedná se o situaci, kdy správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal, toto rozhodnutí zruší nebo změní, pokud tím plně vyhoví odvolání a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, kterých se to týká, vyslovili souhlas.[24] V takovém případě tedy odvolání nebude příčinou toho, že by o něm rozhodoval a rozhodnutí přezkoumával odvolací správní orgán. Může se jednat například o situaci, kdy si správní orgán na základě podaného odvolání uvědomí zásadní chyby či okolnosti, které nevzal v potaz, a proto odvolání vyhoví, jelikož je zjevné, že odvolací řízení by bylo zbytečné.

Další výjimkou jsou rozhodnutí ústředních správních úřadů. Jelikož neexistuje správní orgán vyššího stupně, nemůže v těchto případech nastat devolutivní účinek (jedná se o případ rozkladu, viz § 152 s.ř.).[25] Suspenzivní účinek však v zásadě zůstává zachován.

Obdobně lze nahlížet i na námitky proti usnesením nebo jiným úkonům exekučního správního orgánu, proti kterým se nelze odvolat. O těchto námitkách nerozhoduje nadřízený správní orgán, ale exekuční správní orgán, který namítané usnesení nebo jiný úkon vydal či učinil.[26]

Devolutivní účinek nemá také odpor proti příkazu, jelikož podáním odporu se příkaz ruší a řízení pokračuje.[27]

Devolutivní účinek ve vztahu k jednotlivým výrokům rozhodnutí

Odvoláním lze napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení.[28] Pokud odvolání směřuje jen proti některému výroku rozhodnutí nebo proti vedlejšímu ustanovení výroku, které netvoří nedílný celek s ostatními, a pokud tím nemůže být způsobena újma některému z účastníků, nabývá zbytek výrokové části právní moci, umožňuje-li to povaha věci.[29]

Z uvedeného vyplývá, že devolutivní účinek se v určitých situacích může týkat pouze některého z výroků a pouze tento výrok bude odvolacím správním orgánem přezkoumáván. Ostatní výroky mohou, pakliže to umožnuje povaha věci, nabýt právní moci.

-------------------------------------------------

  1. ↑ § 9 s.ř.
  2. ↑ Ve správním řádu z roku 2004 k možnosti vzdát se práva odvolání viz § 81 odst. 2 s.ř. K rozkladu srov. § 152 odst.
  3. ↑ Srov. Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 86 a 87.
  4. ↑ Ke lhůtě pro podání odvolání viz § 83 s.ř. Byť k předchozí právní úpravě, tak rozsudkem č.j. 8 As 9/2007–74 ze dne 10.06.2008 Nejvyšší správní soud potvrdil, že opožděné odvolání odkladný účinek nemá.
  5. ↑ V některých případech zákon vylučuje možnost podat proti rozhodnutí odvolání. Odvolání nelze podat například proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost (§ 77 odst. 5 s.ř.), proti rozhodnutí, jímž je rozhodováno o sporech z veřejnoprávních smluv (§ 169 odst. 2 s.ř.). Odvolání také není možné podat proti usnesení, které se pouze poznamená do spisu (§ 76 odst. 5 s.ř.).
  6. ↑ Srov. § 73 s.ř.
  7. ↑ Srov. § 74 odst. 1 a 2 s.ř.
  8. ↑ Srov. § 74 odst. 3 s.ř.
  9. ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 393.
  10. ↑ § 74 s.ř.
  11. ↑ POTĚŠIL, Lukáš. § 85 [Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 478, marg. č. 7.
  12. ↑ Tato možnost je dána na základě § 1 odst. 2 s.ř. dle kterého se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.
  13. ↑ § 68 odst. 2 s.ř. ve spojení s § 85 odst. 4 s.ř.
  14. ↑ § 84 odst. 3 s.ř.
  15. ↑ § 85 odst. 2 s.ř.
  16. ↑ § 85 odst. 4 s.ř.
  17. ↑ Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 26/2009-15 ze dne 7. 9. 2010.
  18. ↑ § 41 odst. 3 s.ř.
  19. ↑ § 100 odst. 6 s.ř.
  20. ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 394.
  21. ↑ Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 290.
  22. ↑ Tamtéž, s. 86.
  23. ↑ § 89 odst. 1 s.ř.
  24. ↑ § 87 s.ř.
  25. ↑ Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 87.
  26. ↑ § 117 odst. 4 s.ř.
  27. ↑ § 150 odst. 3 s.ř.
  28. ↑ § 82 odst. 1 s.ř.
  29. ↑ § 82 odst. 3 s.ř.
Autoři článku: Helll (Martin)
Citováno z „http://wiki.iurium.cz/index.php?title=Suspenzivní_a_devolutivní_účinek_odvolání&oldid=516395“