Vyvlastnění

{{Encyklopedická práce}}

Vyvlastnění je stále poměrně kontroverzním institutem správního práva. S ohledem na jeho zneužívání v nedemokratických režimech a na historickou zkušenost naší země s těmito režimy je u nás veřejností vnímán dosti negativně. Na druhou stranu je nezbytným mezním nástrojem realizace veřejného zájmu v situaci, kdy soukromoprávní jednání dotčených stran selhávají a možnost uskutečnění předmětu veřejného zájmu bez využití možnosti vyvlastnění je tak zablokována.

Vyvlastnění (expropriace) je veřejnoprávním institutem spočívajícím v nuceném zásahu do vlastnického práva, tj. jeho omezení nebo nucený přechod na základě správního aktu. Jedná se o velice závažný zásah veřejné moci do vlastnického práva, což je jedno ze základních práv osob (fyzických i právnických), zakotvené a chráněné na ústavní úrovni. Proto je také nucený zásah do vlastnického práva přísně regulován a může být proveden jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za odpovídající náhradu.

Takový veřejný zájem může legitimně existovat např. při budování celostátně významných komunikací čí distribučních sítí energií, za účelem záchrany historicky cenných objektů a staveb apod. Pokud se nepodaří dospět k dohodě s vlastníky dotčených nemovitých věcí na přechodu vlastnického práva a realizaci záměru ve veřejném zájmu za příslušnou kompenzaci, může za splnění zákonných podmínek přijít na řadu vyvlastnění pozemku, stavby, či věcného práva k dotčené nemovitosti. Je však třeba vždy bedlivě dbát na to, aby k takovým zásahům do vlastnického práva docházelo jen v rámci ústavních mantinelů, zákonným způsobem a v nejmenším možném rozsahu, nikoli na základě libovůle a zneužití veřejné moci.

1       Prameny právní úpravy vyvlastnění

1.1            Ústavní základ úpravy

Listina základních práv a svobod zakotvuje právo vlastnit majetek a právo na ochranu majetku jako základní lidské právo v čl. 11. Nejedná se o právo neomezené a neomezitelné, neboť při jeho realizaci může docházet ke kolizím s právy a oprávněnými zájmy jiných osob. Vlastnické právo osoby má tedy své meze, které jsou dány mezemi práv dalších osob (fyzických i právnických včetně státu).

Čl. 11 odst. 1 Listiny:

„Každý má právo vlastnit majetek. Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. …“ 

Čl. 11 odst. 3 Listiny:

„Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“ 

Čl. 11 odst. 4 Listiny:

„Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu a za náhradu.“ 

Listina tedy zakotvuje možnost nuceného zásahu do vlastnického práva a stanoví podmínky takového zásahu. Možnost omezení vlastnického práva musí být stanovena zákonem, je přípustná pouze z důvodu ochrany práv jiných osob nebo ochrany veřejného zájmu, a musí být vždy odpovídající způsobem kompenzována (za náhradu).

1.2            Zákonná úprava

Možnost vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva je zakotvena v ustanoveních § 1037 - § 1039 občanského zákoníku (zákon č. 89/2012, dále „OZ“). Počítá se zde jednak s omezením vlastnického práva ad hoc, tedy s použitím vlastníkovy věci ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, a sice jen na nezbytně nutnou dobu a v nezbytné míře, pokud účelu nelze dosáhnout jinak (tzv. materiální vyvlastnění, § 1037 OZ), a též s veřejnoprávním vyvlastňovacím rozhodnutím vydaným na základě zákonem stanovené formální procedury (tzv. formální vyvlastnění), nebo přímo na základě zákona (tzv. legální vyvlastnění), jak obojí normuje ustanovení § 1038 OZ. Ve všech případech náleží vyvlastňovanému náhrada v  míře odpovídající dotčení majetku, kterého se opatření týkají (§ 1039 OZ). Úprava vyvlastnění v OZ nerozlišuje dotčené věci na movité a nemovité, připouští tedy za splnění zákonných podmínek dotčení jakékoli věci.

Naproti tomu zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákon o vyvlastnění) obecně upravuje vyvlastnění a vyvlastňovací řízení pro případy, kdy neexistuje speciální zákonná úprava, a týká se výslovně jen věcí nemovitých – pozemků a staveb, s možností vyvlastnit věc movitou tento zákon vůbec nepočítá. Je účinný od roku 2007, kdy nahradil úpravu vyvlastnění v dnes již zrušeném stavebním zákoně (č. 50/1976 Sb.).

Účely vyvlastnění (expropriační tituly) jsou upraveny v celé řadě zvláštních zákonů. V současné době jsou to zejména:

•      183/2006 Sb., územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
•      13/1997 Sb., o pozemních komunikacích,
•      266/1994 Sb., o drahách,
•      20/1987 Sb., o státní památkové péči,  
•      164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon),
•      254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon),
•      114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
•      189/1999 Sb., o nouzových zásobách ropy, o řešení stavů ropné nouze a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nouzových zásobách ropy),
•      458/2000 Sb. o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)
•      127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích),
•      222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky.

Výčet účelů vyvlastnění vymezených v těchto zvláštních zákonech je uveden dále v kapitole 5. V čase se pak proměňuje v závislosti na vývoji společenských podmínek a potřeb, který se do novotvorby postupně promítá.

V některých z výše uvedených zvláštních zákonů existuje i speciální úprava procesu vyvlastnění, nebo některých jeho postupů (odlišná od obecné úpravy dle zákona o vyvlastnění). V takových případech se jedná o lex specialis vůči zákonu o vyvlastnění, která má před úpravou obecnou samozřejmě přednost.

Významným zákonem obsahujícím speciální úpravu některých souvislostí týkajících se vyvlastnění je zákon č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací.

Otázky procesu vyvlastnění neupravené zákonem o vyvlastnění ani jiným speciálním zákonem náleží řešit dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, který je vůči zákonu o vyvlastnění předpisem subsidiárním.

Soudní ochrana ve věcech vyvlastnění je v ČR dvoukolejní. Žaloby proti výrokům rozhodnutí správního orgánu, které se týkají samotného vyvlastnění (přechod práv, zánik práv, lhůty k zahájení uskutečňování účelu vyvlastnění apod.) projednávají správní soudy podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), k projednání žalob proti výroku o náhradě za vyvlastnění jsou příslušné soudy civilní podle části V. zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (o. s. ř.).

Z výše uvedeného vyplývá, že právní úprava vyvlastnění v ČR je velice roztříštěná a nepřehledná navzdory existenci zákona o vyvlastnění, který problematiku řeší obecně jak z hlediska hmotného práva, tak procesně, konkrétní účely vyvlastnění však nestanoví.

1.3            Úprava dle Evropské úmluvy o ochraně lidských práv

Evropská úmluva o ochraně lidských práv (Úmluva) je na základě čl. 10 Ústavy ČR součástí našeho právního řádu a aplikační předností před zákony. Čl. 1 Protokolu č. 1 této Úmluvy stanoví, že „nikdo nemůže být zbaven svého majetku s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva“.

Judikatura Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) vztahuje čl. 1 Protokolu 1 jednak na vyvlastnění de iure (na základě vyvlastňovacího řízení), a jednak též na vyvlastnění de facto včetně tzv. skrytého vyvlastnění. Vyvlastnění tedy vnímá šířeji, než naše vnitrostátní právo s tím, že zásah do vlastnického práva musí být trvalý (dočasné zbavení majetku vyvlastnění neodpovídá pro absenci definičního znaku trvalosti zásahu do vlastnického práva).

2       Podmínky vyvlastnění

Podmínky, které musí být nutně splněny, aby mohlo dojít k vyvlastnění, jsou dány jednak na ústavní úrovni v čl. 11 odst. 4, dále pak zákonem o vyvlastnění a v některých speciálních případech jinými zvláštními zákony.

2.1            Ústavní podmínky vyvlastnění

Listina pro možnost vyvlastnění požaduje v čl. 11 odst. 4 kumulativní splnění tří podmínek:

• existence veřejného zájmu na vyvlastnění – veřejný zájem je neurčitým právním pojmem, který se definuje a prokazuje pro každý konkrétní případ v řízení o vyvlastnění. Nelze jej jednoduše ztotožnit s obecným nebo skupinovým zájmem a nemůže být bez dalšího hodnocení pouze dán právním předpisem.
• expropriační titul daný zákonem – jednotlivé přípustné účely vyvlastnění jsou stanoveny řadou zvláštních zákonů. Není však možné vyvlastnění přímo zákonem bez dalšího, je nutno vydat správní rozhodnutí o vyvlastnění (na základě zákona).
• kompenzaci zásahu do vlastnického práva prostřednictvím odpovídající náhrady za vyvlastnění. Vyvlastnění bez náhrady je vyloučeno. Náhrada se poskytuje v penězích, vyvlastňovací zákon rovněž umožňuje poskytnutí náhradního pozemku či stavby, pokud se na tom vyvlastňovatel s vyvlastňovaným dohodnou. Rozdíl v ceně vyvlastněné nemovitosti a naturální náhrady se pak vyrovnává v penězích.

2.2            Zákonné podmínky vyvlastnění

Obecným předpisem upravujícím vyvlastnění pozemků a staveb je zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo stavbě (zákon o vyvlastnění), který v ustanoveních § 3 až § 5 stanoví další podmínky, které musí být kumulativně splněny současně s výše uvedenými ústavními podmínkami. Dá se říci, že zákon ústavní podmínky částečně rozšiřuje, konkretizuje a zpřesňuje (např. ust. § 3 odst. 1 požaduje, aby veřejný zájem na realizaci účelu vyvlastnění nejen existoval, ale též aby byl takové intenzity, že jednoznačně převáží nad zájmem na zachování dosavadních práv vyvlastňovaného). Splnění podmínek vyvlastnění se zkoumá a prokazuje ve správním řízení vedeném vyvlastňovacím úřadem.

2.2.1     Proporcionalita zásahu

Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o vyvlastnění výslovně požaduje přiměřenost zásahu do vlastnického práva, když stanoví, že

„Vyvlastnění lze provést jen v takovém rozsahu, který je nezbytný k dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem“. 

Jeden z našich nejvýznamnějších právních vědců, profesor Jiří Hoetzel, již v roce 1934 definoval proporcionalitu při určení rozsahu vyvlastnění takto:

„Předmět a rozsah vyvlastňovacího práva je dán potřebou všeužitečného podniku, jakož i úvahou, že se nemá do cizích práv zasahovati více, než je nezbytně nutno. Z toho plyne vykládací pravidlo: kde stačí zřízení služebnosti, nemá se odnímati celé vlastnictví; kde stačí část objektu, nemá se sahati na objekt celý.

---