Recepční norma a právní dualismus

Recepční norma, nebo také recepční zákon, resp. Zákon o zřízení samostatného státu československého 11/1918 Sb. z. a n. ze dne 28. října 1918, je prvním zákonem Československé republiky.

Ke schválení a publikaci zákona Národním výborem došlo 28. října 1918. Pražská veřejnost se toho dne od ministra zahraničí dozvěděla, že Rakousko-Uhersko přistupuje na mírové podmínky amerického prezidenta. Tuto tzv. Andrássyho nótu si lidé mylně vyložili jako souhlas Habsburků s českou, případně československou samostatností. Vše mělo rychlý spád – kromě Zákona o zřízení samostatného státu československého bylo sepsáno i provolání Lide československý a dalšího dne se oba texty dočkaly otištění v novinách.

V československém, lépe řečeno v českém právním vývoji, se setkáváme se dvěma rozsáhlými recepcemi. První z nich z. č. 11/1918 Sb. z. a n., o které pojednává tento článek, druhá na základě ústavního zákona č. 4/1993 Sb.

Pozadí vzniku a samotný vznik recepční normy

Přestože již na začátku roku 1918 bylo zřejmé, jakým směrem se budou vyvíjet válečné události a jaký politický osud bude možné Rakousko-Uhersku předvídat, přípravy na vznik samostatného československého státu neprobíhaly tak intenzivně, jak by se dalo očekávat. Přibližně od dubna 1918 se začal připravovat politický a hospodářský program, který měl být v novém československém státě realizován. Za tím účelem byl vytvořen přípravný výbor, jehož členy se stali mimo jiné K. Kramář, J. Preiss, A. Rašín, J. Scheiner, F. Pantůček a další. Připravovanou právní normou, jejímž autorem byl F. Pantůček, pozdější předseda Nejvyššího správního soudu, byl tzv. politický zákon neboli zákon "o prozatímní vládě říše české", v rozsahu 29 článků, jenž měly tvořit provizorní ústavní listinu.

Návrh ústavy definoval název budoucího státu jako "Říše česká". Neprohlašoval stát za republiku ani monarchii, nýbrž v čl. 3 přímo odkazoval na to, že státní forma bude teprve určena Národním shromážděním a Československou národní radou v Paříži. Třebaže některé její části návrhu Politického zákona byly převzaty do tzv. recepční normy, případně se staly předlohou při tvorbě prozatímní, ale i definitivní československé ústavy, její osnova nebyla na takové úrovni, aby mohla být po převratu okamžitě použita v zákonodárství Národního výboru. Vzhledem k tomu, že rozpadnutí Rakouska – Uherska se blížilo nezměrnou rychlosti, 14.10.1918, v den generální stávky, se sešla porada několika významných politiků v čele s A. Rašínem, která se shodla, že připravované zákonné předlohy jsou zcela nedostatečné. Proto v noci z 27. na 28. října 1918 A. Rašín narychlo připravil text prvního zákona státu, s nímž se česká veřejnost měla možnost seznámit příštího dne z denního tisku a plakátů.

Recepčním zákonem došlo tedy k převzetí rakouského a uherského právního řádu a rakouské a uherské veřejné správy. S hodnocením tohoto zákona přišel brzy sám jeho autor A. Rašín, když napsal, že "základním tímto zákonem mělo být zamezeno, aby nenastal bezprávní stav, aby se celá státní správa nezastavila a aby se 29. října pracovalo dále, jako by revoluce vůbec nebylo".

Vzhledem k značně odlišnému právnímu a správnímu vývoji v českých zemích a na Slovensku, zejména po rakousko-uherském vyrovnání, byly recepčním zákonem tedy převzaty dva zcela jiné právní a správní systémy. V nově vzniklém státě se tak hned od počátku vytvořil stav, kdy vedle sebe začaly fungovat dva podstatně odlišné právní řády, tedy tzv. právní dualismus. I když autoři recepčního zákona slibovali, že se bude jednat o stav přechodný, jak další dvacetiletý vývoj ukázal, zejména v oblasti právního řádu, k unifikaci na celém území československého státu nedošlo a z provizoria se tak stal trvalý stav.

Zákon č. 11/1918 Sb. z. a n.

První československý zákon se v prvních dnech po vzniku samostatného státu rozšířil hned v několik textových verzích – oficiální text ze Sbírky zákonů a nařízení, na internetu snadno přístupnou fotokopii Rašínova rukopisu, verzi schválenou Národním výborem československým 28. října, verze podepsaná tzv. muži 28. října, ale také texty z Pražských novin, z Lidových novin a z Národní politiky z 29. října 1918, ale také slovenská verze zákona. Která verze je tady ta správná? Pro nás je tím pravým text publikovaný ve Sbírce zákonů a nařízení. Ostatní znění buď nebyla veřejnosti známa (Rašínem napsaný text), nebo postupně upadla v zapomnění (texty z denního tisku a slovenská verze).

Preambule

„Samostatný stát československý vstoupil v život. Aby byla zachována souvislost dosavadního právního řádu se stavem novým, aby nenastaly zmatky a upraven byl nerušený přechod k novému státnímu životu, nařizuje Národní výbor jménem československého národa jako vykonavatel státní svrchovanosti toto:“ 

Zásadní otázkou při formování Československé státu byla kontinuita, resp. diskontinuita. Kontinuita je nepřetržitý vývoj, charakterizovaný plynulým přechodem jednoho stavu či kvality systému v jiný stav nebo kvalitu, nedochází zde k podstatnému napětí nebo konfliktu, naproti tomu diskontinuitu symbolizuje přerušený vývoj, napětí a prudká negace předcházejícího stavu či kvality a vystřídání starého systému novým, avšak nejde tyto dva pojmy stavět do protikladu, mohou se prolínat a přecházet jeden v druhý. V preambuli je vyjádřena materiální kontinuita a formální diskontinuita, tzv. byl převzat právní řád Rakouska – Uherska, avšak nedošlo k převzetí státní ideji, kdy zdrojem moci již není panovník z Boží vůle, ale československý národ, který je zdrojem veškeré moci.

         Opěrným pilířem snah spojit Čechy a Slováky do společného státu byla idea čechoslovakismu. Vycházela z představy, že existuje jeden československý národ, tvořený dvěma větvemi zformovanými v důsledku historického vývoje.

Článek I.

„Státní formu československého státu určí Národní shromáždění ve srozumění s Československou Národní radou v Paříži. Orgánem jednomyslné vůle národa a také vykonavatelem státní svrchovanosti je Národní výbor.“ 

První článek zákona obsahoval dvě významné právní normy. První větou Národní výbor odložil na pozdější dobu rozhodnutí o konečné podobě státní formy československého státu, když jej svěřil ještě neexistujícímu Národnímu shromáždění a již neexistující exilové Československé národní radě. Druhá staví Národní výbor do pozice nejvyššího orgánu ve státě a zároveň reprezentanta státu navenek.

Článek II.

„Veškeré dosavadní zemské a říšské zákony a nařízení zůstávají prozatím v platnosti.“

         Recepci právního řádu můžeme jednoduše vnímat jako převzetí dosud platných právních norem (objektivního práva). Právo však nejsou jen právní normy, ale též na základě nich vzniklé právní vztahy, právní skutečnosti a jejich účinky (subjektivní právo). Jak bude popsáno níže, nejednalo se pouze o právo rakouské a uherské, ale později také právo německé platné v Hlučínsku.

Článek III.

„Všechny úřady samosprávné, státní a župní, ústavy státní, zemské, okresní a zejména i obecní jsou podřízeny Národnímu výboru a prozatím úřadují a jednají dle dosavadních platných zákonů a nařízení.“

         Převzetí rakouské a uherského práva vyplynulo už z druhého článku zákona. Nejpodstatnějším je tedy konstatování, že se všechny převzaté orgány a ústavy podřizují Národnímu výboru československému. Třetí článek tedy jen rozváděl a konkretizoval to, co plynulo z předchozích ustanovení.

Článek IV.

„Zákon tento nabývá účinnosti dnešním dnem.“

         Původní verze ustanovení zněla „Zákon tento nabývá platnosti dnešním dnem“. Až při konečné redakci před publikováním ve Sbírce zákonů a nařízení jej nahradila „účinnost“. V mnoha prvorepublikových zákonech se můžeme setkat s tím, že se v jejich závěrečných ustanoveních, kde se zpravidla píše o počátku účinnosti, psalo o počátku „platnosti“. Za slovem platnost se tu jednoznačně skrývalo to, co se v jiných tehdejších předpisech, i v předpisech současných označuje jako účinnost.

Článek V.

„Národnímu výboru se ukládá, aby tento zákon provedl.“

         Jako vykonavatel státní svrchovanosti Národní výbor vydával zákony a nařízení, přebíral pod svou správu recipované úřady a jiné instituce a vytvářel nové úřady, organizoval obsazování území, dohlížel na řádné obnovení fungování železniční dopravy, pošty a telegrafu a plnil řadu dalších úkolů. V neposlední řadě také přijímal prozatímní ústavu na základě které předal výkon státní svrchovanosti orgánům, které sice nesli označení prozatímnosti, ale byly k plnění těchto úkolů přece jen lépe uzpůsobeny. (viz paragrafy 1 - 6 z. č. 37/1918 Sb. z. a n. o Prozatímní ústavě)

Právní dualismus

V prvních dnech po vyhlášení samostatnosti Československa obyvatelstvo různých míst Slovenska spontánně likvidovalo staré uherské úřady a nahrazovalo je novými dělnickými nebo národními radami. Lidové chápání občanské rovnosti mezi převážně rolnickým obyvatelstvem se v řadě míst koncentrovalo na rozebírání zásob ze skladišť, sýpek a obchodů a obsazování panských sídel.Zbytky maďarského úřednictva se odmítaly řídit příkazy československých úřadů, naopak respektovaly pokyny budapešťské vlády a usilovaly o připojení slovenského území k novému maďarskému státu.

Po převratu se do čela veškerého politického dění postavil Národní výbor, jenž se stal ústředním orgánem se zákonodárnou i výkonnou mocí pro celý Československý stát.

Zákonem č. 11/1918 Sb. z. a n. bylo recipováno právo platné na území Čech, Moravy, Slezska, Slovenska a Podkarpatské Rusi. V Československu do roku 1920 vznikl dokonce trialismus právního řádu, protože v Čechách, na Moravě a ve Slezsku (jeho české části) bylo užíváno právo rakouské, na Slovensku a Podkarpatské Rusi právo uherské a v Hlučínsku – bývalé části pruského Slezska – inkorporovaném na základě Versailleské mírové smlouvy (k faktickému převzetí došlo 4. února 1920) platilo po přechodnou dobu ještě německé právo, takže můžeme mluvit dokonce o trialismu (v oblasti soudnictví, soukromého a trestního práva však došlo k rozšíření působnosti předpisů platných v českých zemích již k 1. květnu. 1920, viz nařízení č. 152/1920 Sb. z. a n. z. a n.).

29. února 1920 byl ve Sbírce zákonů a nařízení publikován z. č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Uvozovací zákon obsahoval 10 článků. První článek prohlašoval neplatnost zákonů odporujících ústavě a pro její změny stanovil formu ústavních zákonů. To znamená, že státem mohly být využívány jen ty právní normy, které byly v souladu s charakterem nového státu; obsah některých norem byl z hlediska nové společenské a politické situace zcela neproveditelný. Takové normy však nebylo možné ihned nahrazovat novými, a proto bývá československý právní řád této doby nazýván mezerovitým.

Rozdíly mezi rakouským a uherským právem

Čechy, Morava a Slezsko

V oblasti soukromého se právní úprava opírala o kodex z roku 1811, známý jako ABGB. V trestním právu hmotném byl převzat Trestní zákon z r. 1852. Základním civilně procesním předpisem byl občanský soudní řád účinný od r. 1898. Trestní řízení upravoval trestní řád z r. 1873. Právo bylo psané, zákonné, dostupné ve sbírkách. Znění bylo v německém jazyce a předpisy vydané do r. 1752 pozbyly na účinnosti.

Slovensko a Podkarpatská Rus

Z velké části se právní řád opíral o obyčejové právní normy a jeho nejucelenějším zachycením bylo Verböcziho Tripartitum opus iuris, řádně neschválený, ale soudní praxí i pozdějším zákonodárstvím akceptovaný zákoník uherského zemského práva ze začátku 16. st. Na začátku r. 1861 se sešla tzv. judexkuriální konference, aby jednala o recepci některých součástí rakouského práva. Jednání skončilo schválením tzv. Prozatímních právních pravidel, která určovala, podle jaké úpravy postupovat ve většině právních odvětví. Po konferenci začaly práce na zákonících, do konce se podařilo dovést práce v trestním, obchodním a směnečném právu a při úpravě civilního procesu. Pouze osnovu občanského zákoníku připravenou až v r. 1915 sněmovna už neprojednala. V tomto odvětví proto sehrávala jednotící úlohu všeobecně závazná usnesení zvláštních senátů královské kurie, tj. nejvyššího uherského soudu, označována prostě jako decizie. Předpisy byly vydávány v maďarštině, popř. v latině, některé předpisy pocházely až z 11.st. a stále platily.

         Při vzniku ČSR tak na Slovensku vedle starších, často ještě obyčejových norem, decizií a statutárního práva platily mnohé nové předpisy, často modernější než rakouské. Za zmínku stojí manželský zákon (zák. čl. 33:1894), trestní zákon o zločinech a přečinech (zák. čl. 5:1878), zákon o trestním řízení (zák. čl. 33:1896) a občanský soudní řád (zák. čl. 1:1911, účinný od 1.9.1914).

Pokusy o unifikaci

Rozšířit působnost jednoho právního řádu na celé území státu sice reálné nebylo, ale přebírání dílčích předpisů do druhého (slovenského) právního řádu ano. Nejčastěji využívaným způsobem bylo přizpůsobení obou právních úprav spojené s reformou, tedy přijetí nového předpisu nahrazujícího dosavadní úpravu obou částí (příkladem může být manželská novela).

Veřejnost vnímala sjednocující práce hlavně jako přípravu základních kodexů – občanského zákoníku, obchodního zákoníku, trestního zákoníku a základních procesních předpisů. Právě zde se však úspěch nedostavil. Přípravu kodexů zkomplikovaly odborné, ale i politické neshody.

Ministerstvo pro sjednocení zákonů a organisace správy Československa

§1 z. č. 431/1919 Sb. z. a n.:

„Aby sjednoceny byly zákony a správa v celém území Československé republiky, zřizuje se ministerstvo pro sjednocení zákonův a organisace správy se sídlem v Praze.

Ministerstvo toto je dočasné a jeho působnost skončí, až provede vytčený úkol.“

         Úloha ministerstva při přípravě jednotných československých předpisů ovšem nebyla zdaleka tak výrazná. Jeho kompetenci vymezila vláda ve vládním nařízení č. 501/1921 Sb. z. a n. – ministerstvo mělo sice podávat návrhy zákonů a nařízení ke sjednocení právní úpravy, ale s výraznými omezeními, vláda z jeho přímé působnosti vyjmula přípravu řady významných předpisů. V praxi tak v naprosté většině případů iniciovala a garantovala přípravu unifikujících předpisů ministerstva k tomu příslušná, nejčastěji ministerstvo spravedlnosti a ministerstvo vnitra.

         Prvním ministrem se stal Milan Hodža, později tuto funkci zastávali převážně politici slovenského původu (Vavro Šrobár, Vladimír Fajnor...), proto ministerstvo vystupovalo hlavně jako znalec uherské právní normy.

---