Územní samospráva
Obsah
Samospráva
„Samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než státem.“ [1]
„Samospráva představuje ve veřejné správě jakožto správě státu výkonné působení a ovlivňování společenského života prostřednictvím nestátního charakteru.“ [2]
Samospráva je tedy vykonávána orgány jiných právních subjektů než státu, v případě, že je na ně výkon veřejné správy trvale svěřen a delegován do jejich samostatné odpovědnosti. Tato delegována veřejná správa je oddělena od státní správy a procedur spojených s jejich výkonem, kdy ale neztrácí charakter plnění veřejných úkolů a nositelé samosprávy charakter orgánů veřejné moci.[3] Samospráva jako pojem je v právní nauce obvykle nejen různým způsobem definována, ale také se rozeznává její další členění. Zpravidla rozeznáváme samosprávu územní, profesní (zájmovou) a ostatní.[4]
Územní samospráva
Dle článku 99 Ústavy, se Česká republika dělí na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Územní samosprávné celky jsou dle čl. 100 odst.1 Ústavy územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu a dle čl. 101 odst. 3 Ústavy jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem zákonem stanoveným, což uvádí článek 101 odst. 4. Ústavy. Výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li tak zákon dle čl.105 Ústavy.[5]
Územní základ
Územní samosprávné celky vykonávají v rámci svého území vymezeného hranicemi, které je oddělují od jiných územních samosprávných celků, svou působnost. Obce a kraje tak v rámci tohoto vymezeného prostoru realizují svou samosprávnou i přenesenou působnost. V případech, jenž stanoví zákon, nebo na základě veřejnoprávní smlouvy, vykonávají orgány některých obcí určité úkoly státní správy pro správní obvod zahrnující území více obcí. Každá část na území České republiky je součástí některé z obcí. Výjimkou je území vojenských újezdů jako zákonem vymezených částí území státu určených k zajištění obrany státu a k výcviku ozbrojených sil.[6]
Osobní základ
Existují různé způsoby vymezení osobního základu územních samosprávných celků. Ústava v čl. 100 odst. 1 uvádí, že územní samosprávné celky obecně jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Zákon o obcích považuje za základ osobního složení občany obce, tedy fyzické osoby, které jsou státními občany České republiky a jsou v dané obci hlášeny k trvalému pobytu. Občanem kraje je fyzická osoba, která je státním občanem České republiky a je přihlášena k trvalému pobytu v některé obci nebo na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje. V rámci širšího vymezení lze mezi osoby tvořící základ obcí a krajů řadit osoby, které mají právně kvalifikovaný vztah k jejich území. Jedná se zejména o občany obcí a krajů, cizince s trvalým pobytem na území obce (kraje) a osoby, které jsou vlastníky nemovitosti na území obce či kraje. Při vymezení osobního základu obce lze rovněž vycházet z okruhu osob, na které se vztahuje pravomoc obce a kraje, tedy zásadně na všechny osoby nacházející se na jejím území. S občanstvím obce či kraje vůči příslušnému samosprávně územnímu celku jsou také spojená určitá práva osob. Zejména se zde jedná o právo volit a být volen do zastupitelstva, právo účastnit se hlasování v místním a krajském referendu, právo vyjadřovat v souladu s jednacím řádem na zasedání zastupitelstva svá stanoviska k projednávaným věcem, vyjadřovat se k návrhu rozpočtu a k závěrečnému účtu, nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, právo požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem a další.[7]
Právní subjektivita
Literatura veřejného práva často jako podstatný znak každé veřejnoprávní korporace označuje jejich právní subjektivitu v oblasti veřejného i soukromého práva. Uvádí se, že veřejnoprávní korporace jsou právnickými osobami veřejného práva.
Plnění veřejnoprávních úkolů samosprávnými celky probíhá nejen realizací pravomocí (tedy zejm. vydáváním správních aktů, vydáváním aktů obecné povahy, uskutečňováním bezprostředních zásahů), ale také jinými způsoby, včetně prostředků soukromého práva.
Článek 101 odst. 3 Ústavy vymezuje územní samosprávné korporace jako veřejnoprávní korporace, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Z tohoto ústavního ustanovení lze dovodit, že obce a kraje jsou právnickou osobou, a mají tedy právní subjektivitu.
Odpovědnost z právních vztahů, do kterých vstupují, nesou samotné obce a kraje. Vedle jejich odpovědnosti jako právnických osob podle obecných předpisů soukromého práva upravuje právní řád i jejich odpovědnost za škodu vzniklou výkonem veřejné správy.[8]
Působnost
Územní působnost je vymezena v zásadě hranicemi územních samosprávných celků. V rámci tohoto územního obvodu jsou orgány obce a kraje oprávněny vykonávat své úkoly. Právní úprava obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností stanoví, že obecní úřady takových obcí vykonávají vymezené úkoly státní správy pro správní obvod zahrnující území více obcí. Význam má zejména vymezení územní působnosti pro výkon takových činností, které se realizují prostředky veřejného práva, např. za použití pravomoci. V případě, kdy samosprávné celky vykonávají soukromoprávní činnosti, nejsou tyto právnické osoby hranicemi svého území v zásadě omezeny.
Rámec věcné působnosti územních samosprávných celků zahrnuje veřejné záležitosti různého charakteru. Obce a kraje jsou nositeli veřejné správy s veřejnými oprávněními vůči právnickým a fyzickým osobám např. při vydávání obecně závazných vyhlášek. Některé veřejné úkoly jsou zajišťovány způsoby pečovatelské správy. Samosprávné celky mají ale také postavení nositelé práv a povinností v oblasti soukromoprávní, a to zásadně ve stejném postavení jako jiné právnické osoby např. pokud uzavírají soukromoprávní smlouvy s jinými osobami.[9]
Působnost územních samosprávných celků je tradičně členěna do dvou skupin, a to na působnost samostatnou (přirozenou, samosprávnou) a na působnost přenesenou (cizí, delegovanou).
Samostatná působnost
Mezi záležitosti samostatné působnosti řadíme ty, které jsou územnímu samosprávnému celku, tedy subjektu veřejné správy i právnické osobě „vlastní“, které vykonávají veřejnoprávní korporace vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Pozitivní právo řadí do samostatné působnosti především ty záležitosti, jejichž plnění je bezprostředním zájmem existence a rozvoje územního společenství. Nevyplývá-li ze zákona, který upravuje působnost samosprávných celků, že jde o přenesenou působnost, půjde o působnost samostatnou. Výkon samostatné působnosti je subjektivním právem územních samosprávných celků, přičemž stát může do územní samostatné působnosti zasahovat pouze v případě, vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem.
Mezi činnosti spadající do samostatné působnosti obcí se řadí např. tyto záležitosti:
- záležitosti existence obce a jejich územních změn, kde patří například: podání návrhu na oddělení části obce, uzavírání dohod o změně hranice obce, podávání návrhu na udělení znaku a vlajky obce, rozhodování o užívání znaku a praporu obce a označování částí obce, ulic a jiných veřejných prostranství
- vnitřní organizace obce, kam řadíme např.: organizace místního referenda podle zákona o místním referendu, volba zřizování a ustanovování orgánů obce, zřizování a řízení obecní policie, udělování a odnímání čestného občanství obce a ceny obce
- rozpočtové hospodaření
- hospodaření s obecním majetkem
- podnikatelské aktivity obce
- zakládání a zřizování právnických osob a organizačních složek obcí
- zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku
- spolupráce obce s jinými subjekty, např. zřizování dobrovolných svazků obcí
- záležitosti rozvoje obce, např. schvalování programu rozvoje obce
Samostatná působnost obcí a krajů je vzájemně autonomní. Tyto samosprávné subjekty vykonávají své vlastní záležitosti. Obce přitom nejsou krajům ani jejich orgánům podřízené. Je mezi nimi tedy vztah nezávislosti. Záležitosti, které se týkají obce a jejich občanů, náleží do samostatné působnosti obce, není-li zákonem stanoveno, že spadají do působnosti krajů nebo nejedná-li se o přenesenou působnost. Zákonná úprava vymezuje tedy ideu subsidiarity působnosti obce vůči působnosti krajů.
Přenesená působnost
V rámci výkonu přenesené působnosti vykonávají orgány územních samosprávných celků záležitosti státu. Z pohledu státu se zde jedná o nepřímý výkon státní správy, z pohledu samosprávných celků mají agendy v přenesené působnosti povahu „cizích“ záležitostí.
Ústava v čl. 105 vymezuje, že zákon svěřuje přenesenou působnost orgánům územní samosprávy, nikoli územním samosprávným celkům jako takovým.
Výkon záležitostí, spadajících do přenesené působnosti, má pro samosprávné celky, respektive jejich orgány, povahu povinností, které lze uložit pouze na základě zákona. Právní úprava nepřiznává orgánům samosprávných celků právní nárok na výkon přenesené působnosti. Státní orgány mohou nicméně zpravidla odejmout agendy přenesené působnosti i administrativní cestou bez souhlasu obcí, jejichž orgánům by jinak na základě zákona tyto agendy náležely.[10]
Orgány obcí a krajů
Jedním z projevů samosprávy je právo územních společenství ustanovovat své orgány a úřední osoby bez zásahu státní správy. Územní samosprávné celky mohou vykonávat svou působnost bud´ bezprostředně občany, anebo prostřednictvím svých orgánů.
Orgány obce
Zákonná úprava označuje za orgány obce zastupitelstvo obce, radu obce, starostu, obecní úřad, zvláštní orgány obce, komisi, jestliže jim byl svěřen výkon přenesené působnosti. Podle zákona o obecní policii je orgánem obce i obecní policie.
Orgány kraje
Orgány kraje jsou podle krajského zřízení zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman kraje, krajský úřad a zvláštní orgán kraje. Zákonná úprava připouští také rozhodování v některých otázkách samostatné působnosti ve formě místního a krajského referenda.[11]
Kontrola a dozor nad územní samosprávou
Dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obce
Dozor nad výkonem samostatné působnosti je svěřen Ministerstvu vnitra. S ohledem na ústavní pravidlo, obsažené v článku 101, odst.4 Ústavy, který uvádí, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem, je dozor zaměřen na zajištění zákonnosti, resp. souladu aktů vydaných orgány obcí s jinými právními předpisy. Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce podle ministerstva vnitra zákonu, vyzve ke zjednání nápravy, a nezjedná-li obec v zákonem stanovené lhůtě nápravu, rozhodne o pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky, přičemž stanoví obci přiměřenou lhůtu ke zjednání nápravy. V případě zřejmého rozporu obecně závazné vyhlášky obce s lidskými právy a základními svobodami, může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nedojde-li ke zjednání nápravy, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od právní moci rozhodnutí o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce Ústavnímu soudu návrh na její zrušení. Odporuje-li usnesení, rozhodnutí nebo jiné opatření oránu obce v samostatné působnosti zákonu nebo jinému právnímu předpisu, bude postup stejný, jako u obecně závazných vyhlášek. V případě rozporu s lidskými právy a základními svobodami pozastaví Ministerstvo vnitra účinnost takového opatření bez předchozí výzvy. Nedojde-li ke zjednání nápravy, podá Ministerstvo vnitra do 30 dnů od právní moci rozhodnutí o pozastavení účinnosti krajskému soudu rozhodujícímu ve věcech správního soudnictví návrh na zrušení.[12]
Dozor nad vydáváním a obsahem nařízení, usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce v přenesené působnosti je svěřen krajskému úřadu. Při dozoru nad přenesenou působností dohlíží krajský úřad v rámci výkonu přenesené působnosti nad nepřímým výkonem státní správy, a nerozhoduje tedy o subjektivním právu ÚSC. Odporuje- li nařízení obce zákonu nebo jinému právnímu předpisu, vyzve krajský úřad obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li obec ve stanovené lhůtě nápravu, rozhodne o pozastavení účinnosti tohoto nařízení a stanoví obci lhůtu ke zjednání nápravy. V případě, že nařízení odporuje lidským právům a základním svobodám, může krajský úřad pozastavit účinnost bez předchozí výzvy. Nedojde-li k nápravě, podá ředitel krajského úřadu do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro nápravu Ústavnímu soudu návrh na jeho zrušení. V případě rozporu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v přenesené působnosti se zákonem nebo jiným právním předpisem, vyzve krajský úřad obec ke zjednání nápravy. V případě, že obec nápravu v zákonem stanovené lhůtě nezjedná, krajský úřad tento zruší. V případě zjevného a závažného rozporu se zákonem může krajský úřad zrušit takové opatření bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy.[13]
Dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti kraje
Právní úprava ve věci dozoru nad výkonem samostatné působnosti kraje v zásadě odpovídá úpravě dozoru nad samostatnou působností obce.
Právní úprava ve věci dozoru nad výkonem přenesené působnosti kraje taktéž v zásadě odpovídá dozoru nad výkonem přenesené působnosti orgánů obcí s tím, že tento dozor je svěřen příslušnému ministerstvu nebo jinému ústřednímu správnímu úřadu
- ↑ PRŮCHA, Petr. Správní právo. Obecná část. 8. vydání. Brno: Doplněk, 2012, s. 65.
- ↑ Tamtéž, s. 66.
- ↑ HENDRYCH, Dušan. Správní věda - Teorie veřejné správy. Praha: Aspi, 2003, s. 112.
- ↑ SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 4. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 306.
- ↑ Zákon č.1/1993 Sb., Ústava České republiky.
- ↑ HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání. Praha: C.H.Beck, 2016, s.91.
- ↑ Tamtéž, s. 94-95.
- ↑ Tamtéž, s. 96-98.
- ↑ KOPECKÝ, Martin. Správní práva. Obecná část. Praha: C.H.Beck, 2019, s. 105-107.
- ↑ HENDRYCH. Správní právo…, s. 100-105.
- ↑ Tamtéž, s. 106.
- ↑ Tamtéž, s. 113-114.
- ↑ Tamtéž, s. 114-115.
