Suspenzivní a devolutivní účinek odvolání
Obsah
Dvoustupňovost (dvojinstančnost) správního řízení
Správní řízení[1] je ovládáno mimo jiné zásadou dvoustupňovosti (dvojinstančnosti). Zásadu dvojinstančnosti popsal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č.j. 5 A 69/2001-80 ze dne 20. července 2004 tak, že „[z]ásada dvojinstančnosti správního řízení vyjadřuje subjektivní právo účastníků správního řízení napadnout zásadně každé rozhodnutí vydané v prvém stupni řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním či rozkladem; výjimkou z této zásady jsou případy, kdy buď takové oprávnění vyloučí zákon nebo kdy se účastník svého práva podat odvolání či rozklad vzdá (§ 53 a § 61 odst. 3 správního řádu[2]).“
K zásadě dvojinstančnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil také v usnesení č.j. 8 Afs 15/2007–75 ze dne 14. dubna 2009 takto: „Tato zásada znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních (instancích), že tedy řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podléhá kontrole odvolacího orgánu, nikoliv, že každý závěr musí být vždy vysloven jednou instancí a vždy prověřen a akceptován instancí vyšší. Dvojinstančnost totiž zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před prvním stupněm.“
Odvolání
Dvěma základními účely zásady dvoustupňovosti je nastoupení tzv. devolutivního a suspenzivního účinku.[3] K tomu, aby uvedené dva účinky mohly nastat je třeba určitého právního jednání, kterým je odvolání, případně rozklad.
Odvolací řízení ve správním řádu (správním řízení) je v obecné rovině vymezeno v § 81 až § 93 s.ř. (Hlava VIII, Části druhé – Obecná ustanovení o správním řízení).
1) SUSPENZIVNÍ ÚČINEK ODVOLÁNÍ
Dle § 85 odst. 1 s.ř. nestanoví-li zákon jinak, má včas podané,[4] a přípustné[5] odvolání odkladný účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc,[6] vykonatelnost,[7] ani jiné právní účinky[8] rozhodnutí.
V kontextu tohoto obecného pravidla je třeba rozlišovat zejména mezi právní moci rozhodnutí a vykonatelností rozhodnutí v tom smyslu, že (včasné a přípustné) odvolání odkládá právní moc vždy[9] (jinak by se nejednalo o řádný opravný prostředek), ale vykonatelnost odvoláním vždy odložena být nemusí. Zda odvolání odkládá či neodkládá vedle právní moci i vykonatelnost rozhodnutí tak bude třeba vždy zjišťovat, resp. toto musí být vždy již z rozhodnutí zjistitelné, a to buď z výroku rozhodnutí (a v tom případě i z odůvodnění) nebo z jeho poučení (viz dále).
V případě, kdy odvolání odkladný účinek nemá, označujeme rozhodnutí jako předběžně vykonatelné.[10] Takové rozhodnutí nenabývá (prozatím) právní moci, nicméně i přes podané odvolání způsobuje jím stanovené následky a právní účinky.[11]
Obecně tedy platí, že odvolání má odkladný účinek a adresátu (adresátům) napadeného rozhodnutí nevznikají související práva a povinnosti. Rozhodnutí vyvolá zamýšlené účinky až teprve nabytím v případě, že nabude právní moci.
Výjimečně může být odkladný účinek odvolání vyloučen a adresát rozhodnutí je povinen se rozhodnutím řídit bez ohledu na to, že ještě takové rozhodnutí není v právní moci. Odkladný účinek odvolání může být vyloučen buď přímo v důsledku zákonné úpravy anebo na základě rozhodnutí správního orgánu. Můžeme tedy rozlišovat tyto případy:
A) Vyloučení odkladného účinku na základě zákona:
- Dle ust. § 68 odst. 6 s.ř. platí, že tato skutečnost (tzn., že odvolání nemá ze zákona odkladný účinek) musí být uvedena v poučení; k vyloučení odkladného účinku dochází ze zákona, správní orgán o tomto nerozhoduje.
- Příklady, kdy odvolání nemá odkladný účinek ze zákona:
- Odvolání proti rozhodnutí o nařízení předběžného opatření (§ 61 odst. 2 s.ř.).
- Odvolání proti usnesení (§ 76 odst. 5 s.ř.).
- Odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky (§ 147 odst. 3 s.ř.).
- Určité omezení odkladného účinku je spojeno s námitkami proti usnesením nebo jiným úkonům exekučního správního orgánu, proti kterým se nelze odvolat (viz podmínky uvedené v § 117 odst. 3 s.ř.).
- Odkladný účinek odvolání mohou vyloučit také zvláštní předpisy[12]. Odkladný účinek je tak vyloučen např. při:
- Odvolání proti rozhodnutí o nařízení zastavení prací na stavbě (§ 134 odst. 4 z.č. 183/2006 Sb., zákona o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
- Odvolání proti rozhodnutím vydaným na základě zákona o státní službě, vyjma odvolání proti rozhodnutí ve věcech kárné odpovědnosti, o odbytném, odchodném a náhradě nákladů podle (§ 168 odst. 2 z.č. 234/2014 Sb., o státní službě).
B) Vyloučení odkladného účinku správním orgánem:
- Jestliže o vyloučení odkladného účinku rozhodne správní orgán, musí to uvést ve výrokové části rozhodnutí[13] (výrok – resp. rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání má konstitutivní povahu).
- Odkladný účinek odvolání lze z vážných důvodů vyloučit i dodatečně (ex post).[14]
- Správní orgán může odkladný účinek vyloučit v těchto případech:[15]
- Jestliže to naléhavě vyžaduje veřejný zájem,
- hrozí-li vážná újma některému z účastníků, nebo
- požádá-li o to účastník; to neplatí, pokud by tím vznikla újma jiným účastníkům nebo to není ve veřejném zájmu.
- V souladu s ust. § 85 odst. 3 s.ř., může správní orgán vyloučit odkladný účinek odvolání, jehož zmeškání správní orgán promíjí, a to z důvodu ochrany:
- práv nabytých v dobré víře,
- oprávněných zájmů účastníků nebo
- veřejného zájmu.
- Vyloučení odkladného účinku musí být odůvodněno a proti výroku o vyloučení odkladného účinku se nelze odvolat.[16]
- Výrok o vyloučení odkladného účinku odvolání lze považovat za akcesorický a dočasný a „[j]eho právní účinky stojí a padají s existencí věcného výroku prvostupňového rozhodnutí (jeho zrušením odvolacím orgánem zaniká i vyloučení odkladného účinku odvolání), resp. v případě, že věcný výrok prvostupňového rozhodnutí v odvolacím řízení beze změny obstojí, stojí a padají s právní mocí prvostupňového rozhodnutí nastávající oznámením rozhodnutí o odvolání účastníkům.“[17]
Další souvislosti
Existují i situace, kdy naopak odkladný účinek vyloučit nelze, tak například:
- Dle § 62 odst. 5 s.ř. odvolání proti rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty má vždy odkladný účinek.
- Dle § 97 odst. 2 z.č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, včasné a přípustné odvolání proti rozhodnutí o přestupku má vždy odkladný účinek, který nelze vyloučit.
Přiznat odkladný účinek lze při splnění zákonem stanovených předpokladů i požádání o prominutí zmeškání úkonu[18] nebo žádosti o obnovu řízení.[19]
- ↑ § 9 s.ř.
- ↑ Ve správním řádu z roku 2004 k možnosti vzdát se práva odvolání viz § 81 odst. 2 s.ř. K rozkladu srov. § 152 odst.
- ↑ Srov. Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. 4 vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 86 a 87.
- ↑ Ke lhůtě pro podání odvolání viz § 83 s.ř. Byť k předchozí právní úpravě, tak rozsudkem č.j. 8 As 9/2007–74 ze dne 10.06.2008 Nejvyšší správní soud potvrdil, že opožděné odvolání odkladný účinek nemá.
- ↑ V některých případech zákon vylučuje možnost podat proti rozhodnutí odvolání. Odvolání nelze podat například proti rozhodnutí, jímž správní orgán prohlásil nicotnost (§ 77 odst. 5 s.ř.), proti rozhodnutí, jímž je rozhodováno o sporech z veřejnoprávních smluv (§ 169 odst. 2 s.ř.). Odvolání také není možné podat proti usnesení, které se pouze poznamená do spisu (§ 76 odst. 5 s.ř.).
- ↑ Srov. § 73 s.ř.
- ↑ Srov. § 74 odst. 1 a 2 s.ř.
- ↑ Srov. § 74 odst. 3 s.ř.
- ↑ Kopecký, M. Správní právo. Obecná část. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 393.
- ↑ § 74 s.ř.
- ↑ POTĚŠIL, Lukáš. § 85 [Odkladný účinek a jeho vyloučení správním orgánem]. In: POTĚŠIL, Lukáš, HEJČ, David, RIGEL, Filip, MAREK, David. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 478, marg. č. 7.
- ↑ Tato možnost je dána na základě § 1 odst. 2 s.ř. dle kterého se správní řád nebo jeho jednotlivá ustanovení použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.
- ↑ § 68 odst. 2 s.ř. ve spojení s § 85 odst. 4 s.ř.
- ↑ § 84 odst. 3 s.ř.
- ↑ § 85 odst. 2 s.ř.
- ↑ § 85 odst. 4 s.ř.
- ↑ Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 26/2009-15 ze dne 7. 9. 2010.
- ↑ § 41 odst. 3 s.ř.
- ↑ § 100 odst. 6 s.ř.
