Správní trestání

Hranice toho, kdy je trest zjevně nepřiměřený, nemůže být pevně stanovena v zákoně. Vyplývá jednak z nezbytné aplikace základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 - 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ze zákonných kritérií pro ukládání sankcí a konečně z požadavků formulovaných v dále uvedené judikatuře. Zásadou individualizace sankce se zabýval i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 4. 2006, č. j. 5 As 20/2005-66, v němž konstatoval, že „pro správné a spravedlivé ukládání sankce je významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že soud (potažmo i správní orgán) se musí důsledně řídit pravidly pro ukládání sankcí, která jsou obsažena v obecné i zvláštní části přestupkového zákona. Zásada individualizace sankce vyjadřuje, že druh, kombinace a intenzita sankcí musí být v konkrétním případě stanoveny tak, aby odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem případu.“

Ustanovení o přiměřenosti trestních sankcí nalezneme v české právní úpravě v § 38 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník"). Dle principu analogické aplikace trestních zásad na správní trestání lze při posuzování problematiky přiměřenosti sankce vycházet i z trestněprávní teorie, např. komentářů trestního kodexu. Dle komentáře k trestnímu zákoníku napsaného předsedou Nejvyššího soudu Pavlem Šámalem je přiměřenost sankce „podmíněna tím, že při jejím ukládání bude přihlédnuto k povaze a závažnosti spáchaného trestného činu a poměrům pachatele“. Tato kritéria mohou být konkretizována přímo zákonem či uvážením soudce. Podle Nejvyššího správního soudu se mezi kritéria přiměřenosti sankce dále řadí i význam chráněného zájmu, jenž byl správním deliktem dotčen, způsob spáchání správního deliktu, jeho následky a okolnosti, za nichž byl správní delikt spáchán (srov. rozsudek ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012-36). Podle tohoto rozsudku je pro spravedlivé posouzení závažnosti konkrétního správního deliktu nutno přihlédnout především k „intenzitě skutkových okolností, s jakou došlo k porušení právem chráněných hodnot a zájmů v konkrétním případě“.

Jedním z rozsudků, v nichž se správní soud zabýval i jinými skutečnostmi než finančními poměry sankcionovaného, je rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2015, č. j. 8 A 61/2011-178. V tomto rozsudku městský soud posuzoval i předchozí rozhodovací praxi správního orgánu, přiměřenost výše sankce ke správnímu deliktu a přihlédl i k dosavadnímu „čistému štítu“ pachatele. Nadto vzal Městský soud v potaz kroky, které pachatel správního deliktu učinil v rámci nápravy nežádoucího stavu a prevence do budoucna.

Eventuální petit

V praxi je možné v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu využít tzv. eventuálního petitu, tedy požadovat primárně zrušení správního rozhodnutí, a pokud soud neshledá žalobu jako důvodnou, požadovat snížení či upuštění od uložené sankce. Taková formulace je z procesní opatrnosti praktická. Je známo, že žalobci občas mají obavy ze situace, kdy uvedením jejich eventuálního požadavku v podstatě připustí svou vinu, nicméně i přesto lze tento postup doporučit.

Z praxe je znám případ, kdy Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek soudu nižší instance z důvodu nevypořádání se s eventuálním petitem. Konkrétně se jedná o rozsudek ze dne 28. 3. 2013, č. j. 7 As 8/2013 – 31, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl, že "Městský soud sice napadeným rozsudkem žalobu stěžovatelky zamítl jako nedůvodnou ve smyslu ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s., ale o eventuálním petitu stěžovatelky na moderaci zmíněné sankce, který stěžovatelka uvedla v části V. žaloby, vůbec nerozhodl, ačkoliv se v prvním odstavci odůvodnění svého rozsudku o tomto petitu výslovně zmínil (…).

Jinými slovy, soud se při snížení trestu musí vždy pohybovat v mezích stanovených žalobcem. I v případě, kdy by soud chtěl od trestu upustit, avšak žalobce navrhoval toliko jeho snížení, musel soud respektovat limity stanovené žalobcem. ( L. Jemelka, M. Podhrázký, P. Vetešník, J. Zavřelová, D. Bohadlo, P. Šuránek.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013, 1162 s. Správná formulace je v případě návrhu na moderaci sankce esenciální, neboť soud nemůže žalobci přiznat více, než on sám v petitu vymezí a požaduje. Petit nadto musí být jasný a srozumitelný.)

Samotný správně formulovaný petit však samozřejmě není z hlediska úspěchu návrhu na moderaci "samospásný". V žalobě je rovněž nutné přesvědčivě odůvodnit, proč je žalobce přesvědčen o tom, že jemu udělená sankce je sankcí zjevně nepřiměřenou.

Správní soudy se dle dosavadní rozhodovací praxe staví zamítavě také k návrhům, které směřují proti sankcím, jež jsou stanoveny na samé dolní hranici možné výše pokuty. V souladu s tímto tvrzením se vyjádřil např. i Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 20. 3. 2013, č. j. 10 A 17/2013 – 74, ve kterém tento konstatoval, že v případě, kdy je uložen trest v téměř nejmenším možném rozsahu, lze sotva hovořit o jeho nepřiměřenosti.

K otázce dolní hranice sankce jako takové se opakovaně vyjádřil Ústavní soud, (11) z jehož nálezů lze dovodit, že i tato dolní hranice stanovená právním předpisem musí být proporcionální. V opačném případě by byla považována za ústavně nekonformní, jelikož by zabraňovala řádné individualizaci případu. Úkolem správních soudů v souladu s tímto závěrem také není za správní orgány hledat optimální výši sankce, ale pouze napravovat chybně stanovené výše trestů tak, aby bylo učiněno za dost spravedlnosti.

Žalobce se žalobou domáhal v prvé řadě zrušení napadených rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Formou eventuálního petitu současně navrhl, aby pro případ, že soud neshledá nezákonnost těchto rozhodnutí, od uložení pokuty upustil. Krajský soud se tímto návrhem rovněž zabýval a dospěl, byť k poněkud stručně odůvodněnému, závěru, že žalobní námitky, kterými žalobce odůvodňoval takový postup, vyhodnotil jako nedůvodné. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že krajský soud shora citovanému návrhu žalobce na upuštění od potrestání nemohl vyhovět zejména z jiného, v dané věci primárního, právního důvodu. Soud totiž může od uložení trestu upustit pouze v mezích zákonem dovolených (§ 78 odst. 2 s. ř. s.). Takže pokud zákon, podle něhož správní řízení o uložení sankce probíhalo, neumožňuje od uložení potrestání upustit, nemůže tak v rámci svého moderačního práva učinit ani soud (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, č.j. 6 As 48/2007-58; dostupný na www.nssoud.cz). A protože zákon o inspekci práce institut upuštění od potrestání nezná, nemohl být žalobce se svým návrhem na moderaci obsaženým v žalobě úspěšný. Za prvé tvrdil, že zákonodárcem použitý obrat „lze uložit pokutu až do výše“ umožňuje správnímu orgánu od uložení pokuty upustit. Není tomu tak. Nejvyšší správní soud se plně

ztotožňuje s právním názorem vysloveným krajským soudem, že uvedený výraz znamená jednak kompetenci správního orgánu k určitému jednání a při naplnění zákonných předpokladů daného chování současně také povinnost správního orgánu, že tak učinit musí. Výraz „lze“ se tedy vztahuje nikoli k možnosti uložit či neuložit pokutu za spáchaný správní delikt, ale toliko k možnosti uložit pokutu do určité výše. Za druhé se žalobce dovolával toho, že v jeho věci měl být za pomoci analogie aplikován zákon o přestupcích, který umožňuje uložit jako trest napomenutí a umožňuje rovněž od potrestání upustit. Ani tento žalobcův názor není správný. Jak správně konstatoval krajský soud, analogii práva nebo zákona lze v oblasti správního trestání použít jen v omezeném rozsahu a to pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší. Zákon o inspekci práce obsahuje ucelenou úpravu správních deliktů na úseku ochrany pracovních vtahů a pracovních podmínek a na této skutečnosti nemůže nic změnit žalobcova námitka, že na rozdíl od zákona o přestupcích neumožňuje uložení jiné sankce za spáchání správního deliktu, než uložení pokuty. Aplikace ustanovení §§ 11 až 13 zákona o přestupcích v řízení o správním deliktu dle zákona o inspekci práce tak nepřichází v úvahu.