Ústavní stížnost

• čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy

• procesní prostředek k ochraně ústavně zaručených práv a svobod

• typická pro specializovaný model ústavního soudnictví

• ochrana základních práv však není jen úlohou ÚS (viz čl. 4 Ústavy)

• § 27 – 63 ZÚS – řízení před ÚS

• § 72 – 84 ZÚS – ústavní stížnost

• nutno odlišit od komunální stížnosti (písm. c)a stížnosti politických stran (písm. j)

• povinné zastoupení advokátem

• speciální plná moc

Ústavní stížnost je oprávněna podat

• fyzická nebo právnická osoba,
• jestliže tvrdí, že
• zásahem orgánu veřejné moci
• bylo porušeno
• její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem

1) fyzická nebo právnická osoba

-jen tam, kde je nositelem určitého ústavního (základního) práva

-všechny FO x občané

-PO dle povahy věci – Listina nestanoví pravidla

-stát jako PO – nositel základních práv?

-Pl. ÚS – st. 9/99: „Pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), ….“

-v roli nevrchnostenské – předmět diskusí, zatím ÚS stížnosti připouští (ochrana majetku, spravedlivý proces)

2) zásah

•Rozhodnutí

- pravomocné

- v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem

•Jiný zásah

- jednorázový protiústavní „útok“ proti základním právům,

- není výsledkem řádné rozhodovací pravomoci,

- důsledkům zásahu nelze čelit jinak než ústavní stížností.

•zásahem není výsledek normotvorné činnosti (zákon, vyhláška)

•nečinnost jako zásah (typicky průtahy v řízení)

•jiným zásahem není procesně vadný postup, jestliže k němu dochází v řízení, které dosud probíhá

3) orgán veřejné moci

•moc, která autoritativně rozhoduje o právech či povinnostech subjektů

•subjekt, o jehož právu se rozhoduje, není v rovnoprávném postavení s orgánem veřejné moci

•obsah rozhodnutí orgánu nezávisí na vůli subjektu

•ústavní stížností nelze napadnout zásah soukromého subjektu

•viz však horizontální působení základních práv a pozitivní závazky státu

4) porušení

•u relativních práv – překročení mezí pro legitimní zásah do ústavního práva

•u absolutních práv – zásah = porušení

•nestačí nezákonnost (často však ÚS dovozuje zásah do procesních ústavních práv (čl. 36 Listiny) při porušení podústavního hmotného práva)

Subsidiarita ústavní stížnosti

•formální

•materiální

•jinak nepřípustnost - §75 (1) ZUS

•přiložit kopii rozhodnutí o posledním procesním prostředku k ochraně práva

•kolize s nenárokovým dovoláním

•výjimky z nepřípustnosti - § 75 (2) ZUS:

-stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo

-v řízení o podaném opravném prostředku dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovateli vzniká nebo může vzniknout vážná a neodvratitelná újma.

Lhůta

Subjektivní:

•u rozhodnutí – podat do 2 měsíců od doručení rozhodnutí o posledním procesním prostředku – § 72 (3)

•u jiného zásahu – podat do 2 měsíců ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu dozvěděl - § 72 (5)

•lhůta uplyne ve stejný den o dva měsíce později (dříve 60 dní)

•stačí podat k poštovní přepravě

Objektivní

•pouze u jiného zásahu

•nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy k zásahu došlo - § 72 (5)

-do 2 měsíců od doručení rozhodnutí o nenárokovém mimořádném opravném prostředku (i když nebude dovolání přípustné)

•předčasnost x opožděnost ústavní stížnosti

Návrh na zrušení právního předpisu

•Akcesorita – návrh podání spolu se stížností

•konkrétní kontrola předpisů

•pokud uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti

•stížnost musí být projednatelná (jinak se odmítá stížnost i včetně akcesorického návrhu (hrozba actio popularis))

Rozhodnutí o ústavní stížnosti

Odmítne (§ 43) - usnesení

-soudce zpravodaj:

• neodstranil-li navrhovatel vady,

• podáno po lhůtě

• podáno někým zjevně neoprávněným,

• k projednání není Ústavní soud příslušný

• návrh je nepřípustný

-senát:

• zjevná neopodstatněnost

Zamítne (§ 82) - nález

-nedošlo k porušení ústavních práv

Vyhoví (§ 82) - nález

I. vysloví, které ustanovení bylo porušeno a jakým zásahem k němu došlo

II. a) zruší napadené rozhodnutí nebo

II. b) zakáže pokračovat a přikáže obnovit stav před, je-li to možné

Ústavní stížnost podaná státem

46. Jestliže stát, resp. státní orgán za něj jednající vystupuje jako nositel veřejné moci, není a z povahy věci ani nemůže být nositelem (subjektem) základních práv. Tento přístup se projevil v některých rozhodnutích (např. usnesení sp. zn. II. ÚS 416/97 a IV. ÚS 458/97), aby jej Ústavní soud posléze stvrdil ve svém stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99. Uvedený náhled pak respektuje i rozsáhlá další judikatura: srov. např. usnesení sp. zn. II. ÚS 416/97, IV. ÚS 458/97, III. ÚS 254/99, I. ÚS 449/99, IV. ÚS 436/2000, II. ÚS 18/02, II. ÚS 28/02, II. ÚS 516/03, IV. ÚS 352/03, III. ÚS 555/05, IV. ÚS 127/06, I. ÚS 1359/08, I. ÚS 2695/08, I. ÚS 3374/10, IV. ÚS 753/11, II. ÚS 338/12, IV. ÚS 2278/14, III. ÚS 3547/14). V takových případech tedy stát nemůže být aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti.

47. Pokud ovšem stát (prostřednictvím státního orgánu) v právních vztazích nevystupuje ve "vrchnostenské" pozici nositele veřejné moci, ale jako subjekt právního vztahu (jako "pouhá" právnická osoba, byť veřejného práva), v němž má rovnoprávné postavení s ostatními subjekty, může být nositelem (některých) základních práv a svobod. Může tak tvrdit a osvědčovat porušení ústavně zaručeného práva nebo svobody, které lze státu přičítat jako každé jiné právnické osobě, a napadat rozhodnutí orgánu veřejné moci ústavní stížností (srov. např. nálezy sp. zn. II. ÚS 93/99, IV. ÚS 367/03, I. ÚS 182/05, III. ÚS 1255/13, I. ÚS 3443/13, II. ÚS 2050/14, usnesení sp. zn. I. ÚS 1925/07, I. ÚS 1893/08, IV. ÚS 1343/10, I. ÚS 3414/13, I. ÚS 3398/14). Nicméně je třeba připustit, že přijetím (a nabytím účinnosti!) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, tedy se změnou právního režimu pracovního vztahu (z pracovního poměru na poměr služební) u většiny zaměstnanců ve správních úřadech, budou některé judikáty pro futuro použitelné jen omezeně.

Jinými slovy: orgán veřejné moci může jak vykonávat veřejnou moc (imperium), tak nejen provádět nevrchnostenské úkony jako jiné formy zejména správní činnosti (nález sp. zn. II. ÚS 623/02), ale také může být účastníkem právního vztahu soukromoprávního charakteru (dominium).

Opačný názor - odlišné stanovisko Kateřiny Šimáčkové Pl. ÚS 20/15

Česká republika ani její orgány a organizační složky nejsou nositeli ústavně zaručených práv a svobod, a nemohou se proto domáhat jejich ochrany cestou ústavní stížnosti podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Každá ústavní stížnost, podaná Českou republikou, jejím orgánem či organizační složkou, by podle mého názoru měla být podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítnuta jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným. Většina aktivní legitimaci státu odůvodnila jen dvěma větami v bodě 47 nálezu, v nichž uvedla, že pokud stát nevystupuje v pozici nositele veřejné moci, má jako právnická osoba veřejného práva rovnoprávné postavení s ostatními subjekty, a proto může být nositelem některých základních práv a napadat rozhodnutí orgánů veřejné moci ústavní stížností.

2. Jsem si samozřejmě vědoma toho, že aktivní legitimace státu k podávání ústavních stížností v situaci, kdy stát vystupuje v soukromoprávních vztazích je Ústavním soudem standardně uznávána. Ostatně můj pokus ve velmi podobné věci (sp. zn. I. ÚS 195/14) změnit judikaturu formou stanoviska pléna Ústavního soudu k této otázce neuspěl a v senátním rozhodování postupuji podle většinového názoru, byť s ním nesouhlasím. Nicméně nemohu alespoň jedenkrát nevyjádřit formou disentu svůj jednoznačný názor na tuto otázku. I v nyní rozhodované věci jsem se totiž marně pokusila plénum přesvědčit, že judikatura Ústavního soudu k této otázce není správná, a je v rozporu jak s účelem ústavní stížnosti, tak i právní úpravou obsaženou v ústavě a zákoně o Ústavním soudě. Ačkoli ve svém aktuálním složení o této otázce Ústavní soud v podstatě nemá pochyb, je třeba upozornit, že dřívější ústavní soudci, ale i níže citovaní mladí právní teoretici zastávají v této otázce stejný názor jako já. Např. podle usnesení sp. zn. I. ÚS 136/01 ze dne 16. 3. 2004 senátu, tvořeného Františkem Duchoněm, Eliškou Wagnerovou a Vojenem Güttlerem, "není spolehlivý a nezpochybnitelný ústavní podklad pro připouštění státu jako stěžovatele v řízení o ústavní stížnosti, jež je řízením výjimečným, korigujícím nepřípustné a závažné zásahy státu do ústavně chráněné sféry fyzických a právnických osob". Lapidárně svůj názor vyjádřil Tomáš Langášek, podle nějž je myšlenka, že stát je nositelem základních práv a svobod, "historicky a logicky vzato nonsens" (viz Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, Praha: ASPI, 2007, s. 321).

3. Přístup Ústavního soudu k aktivní legitimaci státu, jeho orgánů a organizačních složek prošel poměrně komplikovaným vývojem. V prvních letech fungování Ústavního soudu byl předpoklad, že tyto subjekty nemohou podávat ústavní stížnosti, pokládán za poměrně samozřejmý a relevantní judikatura z této doby je tvořena především usneseními, jimiž byly takové ústavní stížnosti odmítány pro zjevnou neoprávněnost navrhovatele. Ke změně názoru ústavního soudu k této otázce nedošlo vědomě, ale postupně - jakoby se nám to spíše díky konkrétním případům stalo. O tom svědčí i nepříliš vyargumentovaná změna pozice Ústavního soudu k této otázce. Pro mně osobně byla tato změna nejproblematičtější v restitučních věcech, které navíc vůbec nemají charakter standardní soukromoprávní úpravy. Jde o nápravu křivd komunistického režimu, při nichž stát nebyl v pozici rovnoprávného subjektu, ale demokratického suveréna, který odčiňoval viny nedemokratického režimu. Frapantní to například bylo v případu stěžovatelky Colloredo-Mansfeldové, která se deset let soudila v rámci obecné justice o zámek Opočno a pravomocným soudním rozhodnutím z května 2003 jej nabyla zpět do svého vlastnictví. A po roce a půl nálezem senátu Ústavního soudu (III. ÚS 107/04) jí byl majetek na základě ústavní stížnosti Národního památkového ústavu znovu znárodněn - její rodině jej tedy nejprve vzali nacisté, pak komunisté a potřetí Ústavní soud.

II.

4. Většina Ústavního soudu, připouštějící aktivní legitimaci státu k podávání ústavní stížnosti opomíjí, že je ústavní stížnost procesním nástrojem ochrany základních práv a zajištění respektu k nim, tedy nástrojem ochrany jednotlivce a jeho autonomního prostoru před státem, nesprávně přenáší fikci státu jako právnické osoby z práva občanského do práva ústavního a v důsledku popírá ontologii demokratického státu jako subjektu vzniklého společenskou smlouvou a povahu ústavy jako zpozitivnění této společenské smlouvy.

Smysl a účel základních práv

5. Podle Ústavy (čl. 87) patří mezi pravomoci Ústavního soudu rozhodování o ústavních stížnostech proti rozhodnutí a jinému zásahu orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv. Základní práva jsou pak právními teoretiky vnímána jako označení lidských práv zakotvených na národní úrovni v ústavně zaručených katalozích. Jsou to klíčové požadavky ve vztahu k moci, fundamentální stavební kameny pro utváření vztahu mezi jednotlivcem a státem, přičemž jejich smyslem je vymezit vztah jednotlivce ke státu. Připuštění aktivní legitimace státu podávat ústavní stížnost by tedy v prvé řadě muselo být založeno na tvrzení, že stát je nositelem základních práv a svobod. Tento závěr však podle mého názoru nemůže obstát, neboť základní práva jsou vymezená více než čímkoli jiným svou "vztahovou" povahou, tím, že jde o nejzásadnější práva garantovaná jednotlivci vůči státu, případně střežená státem ve vztazích mezi jednotlivci, ale vždy nárokovaná jednotlivcem vůči státu.

6. Základní práva a jejich zakotvení mají v ústavním systému v prvé řadě obrannou funkci. "Tato funkce základních práv slouží k zajištění svobodné sféry jednotlivce před zásahy ze strany veřejné moci tím, že veřejné moci jako adresátu povinnosti plynoucí ze vztahu, v němž jednotlivec uplatňuje právo, ukládá povinnost zdržet se zásahů do této jednotlivcovy sféry. Zajišťuje jednotlivci a jím vytvářeným právnickým osobám (právnickým osobám soukromého práva) tu životní oblast, v níž je realizována soukromá, osobní autonomie ... Veřejná moc nesmí do této autonomní soukromé sféry jednotlivce vstupovat, a pokud tak učiní, slouží postiženému subjektu subjektivní základní práva k obraně proti takovému zásahu. Základní právo poskytuje jednotlivci nárok na odstranění následků nebo zdržení se zásahu, který, je-li to nutné, je uplatnitelný soudně, a není-li mu vyhověno, pak jej lze uplatnit pomocí ústavní stížnosti." (Wagnerová, E. Úvod. In Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 11). Ústavní soud pak naplňuje tuto obrannou funkci základních práv právě prostřednictvím rozhodování o ústavních stížnostech.

7. Posléze využívanou funkcí základních práv je i funkce ochranná, neboť ochrana základních práv prozařuje i do vztahů horizontálních, do vztahů mezi dvěma jednotlivci. Ze základních práv lze dovodit i povinnost veřejné moci k jednání, například z práva na život povinnost vést účinné vyšetřování či z práva na rovné zacházení povinnost přijmout antidiskriminační opatření v pracovněprávní úpravě apod. To znamená jistou změnu rolí. Ze státu jako potenciálního protivníka základních práv se stává jejich aktivní ochránce, nikoli však aktér či beneficient.

8. Názor, že je stát nositelem základních práv neobstojí ani z pohledu dalšího důležitého úkolu zakotvení základních práv, neboť ochrana základních práv jednotlivce též vytváří hodnotový řád našeho státu. "Státu náleží odpovědnost za udržení tohoto hodnotového systému, jakož i za dodržení jednotlivých abstraktních hodnot v něm obsažených, které nejsou nahodilé ani nejsou projevem momentální politické vůle, nýbrž dovozují svůj legitimní původ z objektivně-právní funkce základních práv..." (Wagnerová, E., tamtéž). Česká republika se v Ústavě definuje jako stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana (čl. 1), jejichž ochranu svěřuje soudní moci (čl. 4). Ústava nepřipouští změnit tato východiska, neboť jsou podstatnou náležitostí demokratického právního státu, ba dokonce ani odstranit či ohrozit je výkladem právních norem (čl. 9 odst. 2 a 3). I zde však stát vystupuje jako nositel povinnosti, a nikoliv jako nositel nějakého nároku plynoucího ze základních práv.

9. Ve všech zmíněných funkcích (obranné, objektivně právní i ochranné funkci základních práv a svobod) vystupuje jako definiční znak kontrapozice jednotlivce a státu: jednotlivec jako ten, kdo je základními právy chráněn, proti státu, který je povinným základní práva respektovat, chránit a naplnit; tedy jednotlivec, jako ten, z jehož přirozenosti původní lidská práva, následně ústavně chráněná jako základní práva, vyvěrají, proti státu, jenž je odpovědný za udržení hodnotového systému vycházejícího z těchto práv. Stát je v oblasti ochrany základních práv tedy jednak jejich garantem, jednak protipólem jednotlivce, je tím, kdo brání a zároveň proti komu je bráněno, nemůže však být zároveň tím, kdo je jimi bráněn. Akceptace státu (ať už v jakékoli jeho podobě) jako určitého typu "jednotlivce" by znamenala dosti absurdní přijetí toho, že základními právy může být stát (jako údajný "jednotlivec") chráněn státem (zejména svými soudy v čele s Ústavním soudem) před státem (coby subjektem, proti němuž směřují základní práva ve své obranné funkci).

10. Vycházeje z těchto teoretických východisek, je možno dospět k dílčímu závěru, že základní práva zaručená Listinou je nutno chápat jako práva, která tvoří obsah právního vztahu, v němž je stát zásadně adresátem povinností a jednotlivec oprávněným.

Ústavně zakotvená základní práva jako důsledek společenské smlouvy a účel zavedení ústavní stížnosti

11. Povaha základních práv jako ústavně zaručených práv se musí opírat i o povahu ústavy jako výrazu společenské smlouvy, tedy podle Johna Locka a následně Jeana Jacquese Rousseaua pomyslné smlouvy o sdružení a podřízení, jíž se původně svobodní a rovní lidé podřizují vládci, který však může vládnout pouze v určitých hranicích výkonu moci. Výstižně tuto teorii rekapituluje Jiří Baroš: "Aby byla válka všech proti všem překonána, bylo třeba obětovat svou svobodu suverénu. Ten vytváří právní řád skrze zákony, které vydává. Protože tento právní pozitivizmus ohrožuje jednotlivá práva, bylo nutno připomenout práva, která je možno oponovat státu samotnému. Práva vznikla především proto, aby limitovala všemocného suveréna ..." (Baroš, J. Právo nebo lidská práva? Ke kořenům lidských práv. Jurisprudence, 2010, č. 2, s. 28). 12. Nelze též odhlédnout od toho, kdy a proč vůbec vznikla ústavní stížnost jako nástroj ochrany základních práv. Byla to odezva na změnu vnímání postavení jednotlivce v právním řádu, od kolektivismu a upřednostnění skupinového zájmu k společenskému systému, jehož nejdůležitějším účelem je ochrana jednotlivce, jeho důstojnosti, svobody a práv. V německém právním řádu se objevuje v návaznosti na demokratizaci a denacifikaci po druhé světové válce, ve Španělsku po konci frankistického režimu, v našem právním systému v reakci na zásahy státu do lidských práv v době komunistického režimu. Slovy preambule Listiny základních práv a svobod došlo k zakotvení základních práv a svobod na základě "trpkých zkušeností z dob, kdy lidská práva a základní svobody byly v naší vlasti potlačovány". Ústavní stížnost jako nástroj ochrany základních práv byla v popsaných situacích tranzitu důležitou součástí změny paradigmatu od všemocného nedemokratického státu ke státu budovanému "v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody jako vlast rovnoprávných, svobodných občanů" (z Preambule Ústavy České republiky). Právě v těchto zlomových situacích, které vůbec daly institutu ústavní stížnosti vzniknout, rozhodně nikoho ani nenapadlo, že by účelem ústavní stížnosti jako nástroje ochrany základních práv někdy mohla být ochrana státu proti jeho vlastním orgánům či dokonce vůči jednotlivci.

13. V ústavě demokratického státu založené na konceptu společenské smlouvy je v prvé řadě jasně vymezena hranice mezi na jedné straně právy, jichž se lidé vytvářející stát vzdali ve prospěch státu, jenž je metamorfoval ve své zákonem jasně vymezené a omezené kompetence (článek 2 odst. 2 Listiny), a na druhé straně právy, jež jsou těmto lidem ponechána jednak jako obecný prostor jejich autonomie (článek 2 odst. 3 Listiny) a jednak v konkrétních oblastech existence jednotlivce jako konkrétní ústavně zaručená práva. Ústavní garance práv chráněných naší Listinou základních práv a svobod představuje "společensko-smluvní" závazek státu nezasahovat do určitých sfér jednotlivce (tedy právnické či fyzické osoby). Tímto pohledem je zmatením pojmů, pokud by se na straně těch, jejichž práva jsou ústavně garantována a kdož jsou chráněni ústavním pořádkem coby zpozitivněnou společenskou smlouvou před státem, náhle octl i sám stát, jako ten, kdo má být takovou společenskou smlouvou chráněn sám před sebou. Má-li tedy být Ústavní soud ochráncem ústavnosti ve smyslu článku 83 Ústavy, znamená to v případě řízení o ústavní stížnosti, že je jeho úkolem ochránit jednotlivce před státem, jenž překračuje bariéry, jež mu závazně stanovuje společenská smlouva zakotvená v ústavním pořádku. Není však úkolem Ústavního soudu, aby chránil stát před státem, byť by oním subjektem dovolávajícím se ochrany byl stát s maskou právnické osoby, tedy stát hospodář nakládající s majetkem sobě svěřeným, neboť i v této poloze zůstává stát státem, tedy tím, kdo musí záruky obsažené ve společenské smlouvě respektovat, ne se sám na sobě domáhat jejich dodržování. Jinak řečeno, není smyslem ústavní stížnosti, aby se jejím prostřednictvím dovolával stát jako hospodář po státu reprezentovaném Ústavním soudem ochrany svých "lidských práv" před státem představovaným soudy obecnými.

Všechna právní jednání státu mají mocenských prvek

14. Podmínkou projednatelnosti ústavní stížnosti je podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo jiné to, že je podána "fyzickou nebo právnickou osobou", která tvrdí, že "bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem". Avšak u státu a jeho orgánů je sporná i otázka, zda se mohou řadit mezi fyzické či právnické osoby ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

15. Již starší státověda uznávala, že stát může vystupovat v různých podobách. Klasický český státovědec Zdeněk Neubauer rozlišoval tři základní podoby státu: stát jako samotný státní právní řád; stát jako aparát, který normy tvoří a z vrchnostenské pozice je vynucuje a zabezpečuje jejich plnění; a konečně "stát jako korporace, jako právnická osoba, jako subjekt práv a povinností, krátce jako povinnostní subjekt podřízený normám, jejichž normotvorným subjektem je stát v prvém, resp. druhém smyslu. ... O prvý a druhý pojem státu jde všude tam, kde se jedná o tvorbu právních norem všech stupňů: zákonodárství, veřejnou správu a soudnictví. O třetí tam, kde se jedná o práva a povinnosti státu jako právního subjektu: o stát jako vlastníka, nájemce, kupitele a prodavatele, zaměstnavatele, po případě podnikatele (např. státní dráhy, zestátněný průmysl nebo jiná odvětví podnikatelská) apod." (Neubauer, Z. Státověda a theorie politiky. 1. vyd. Praha: Jan Laichter, 1947, s. 62-63).

16. Právě z tohoto rozlišování vychází judikatura Ústavního soudu (nejpropracovaněji ve stanovisku Pl.ÚS-st. 9/99 ze dne 9. 11. 1999), která přistupuje k problému aktivní legitimace státu funkcionálně a tvrdí, že tam, kde stát vystupuje ve vrchnostenském postavení, aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti postrádá, má ji ovšem tehdy, kdy vystupuje jako korporace, jako právnická osoba. K tomu je ovšem třeba připomenout, že jakkoli je toto rozlišování na dvě základní tváře státu (vrchnostenská versus soukromoprávní) užitečné z hlediska pedagogického i z hlediska zachování pocitu rovnosti tam, kde stát vystupuje jako právnická osoba střetávající se v soukromoprávních vztazích s jednotlivci, tedy skutečnými fyzickými a právnickými osobami, pořád se jedná o tentýž stát.

17. Podle dřívějšího § 21 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, účinného do 31. 12. 2013 platilo, že pokud je účastníkem občanskoprávních vztahů stát, je právnickou osobou. Podle nynějšího § 21 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů pak platí pouze tolik, že stát se v oblasti soukromého práva "považuje za právnickou osobu". K této odlišnosti komentář nového občanského zákoníku uvádí v části nadepsané "Stát jako fiktivní právnická osoba" následující: "Odlišnost formulace § 21 ObčZ 1964 a ObčZ spočívá v bezvýhradné akceptaci státu jako právnické osoby při vystupování v právních vztazích podle dosavadní právní úpravy, zatímco ObčZ stát za právnickou osobu ‚považuje‘. Toto ustanovení sleduje koncipovat stát jako osobu v právním smyslu jako fikci." [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1-654). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 169]. V oblasti soukromého práva je tedy pouze fikcí vytvořeno postavení státu coby právnické osoby, která je na základě téže fikce rovna fyzickým a právnickým osobám, vstupuje s nimi do soukromoprávních vztahů a je si s nimi rovna i v jednání před obecnými soudy.

18. Popsané postavení státu však platí pouze v rámci soukromoprávních vztahů, respektive tehdy, kdy civilní soudy takové soukromoprávní vztahy posuzují. Ústavní soud však už na tuto fikci rovnosti přistupovat nemůže a nemá. Pokud tak činí a na základě této extenzivní interpretace projednává ústavní stížnosti státu a na jejich základě ruší rozhodnutí obecných soudů, pak je diskutabilní, zda nepřekračuje rozsah svých pravomocí, plynoucích mu z Ústavy a zákona o Ústavním soudě.

19. Ostatně i pohledem občanského práva je přijímáno, že ona rovnost státu s fyzickými a právnickými osobami vytvářená fikcí státu jako právnické osoby není nikdy úplná, neboť není možno zcela se oprostit od mocenského aparátu, kterým ona "fiktivní právnická osoba" disponuje. Již citovaný komentář nového občanského zákoníku k tomu ve shodě s autorem Karlem Eliášem a s důvodovou zprávou uvádí: "...ani při posuzování pozice státu v soukromoprávních vztazích nelze proto cele abstrahovat od druhé dimenze státu, tj. od té, v níž vykonává svou hlavní funkci, tedy státní moc. I v soukromoprávních vztazích je tuto prioritu funkcí státu a jeho postavení brát v úvahu: z toho plyne, že ani při své účasti v soukromoprávních vztazích stát není oproštěn svého primárního postavení jako nositele veřejných funkcí a veřejné moci a z toho vyplývající omezenosti v jeho autonomii vůle a v podřízenosti metodě veřejnoprávní regulace." [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1-654). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 169].

20. Fikce státu jako právnické osoby je nesporně důležitá v občanském právu hmotném a procesním, neboť umožňuje zachovat rovnost mezi subjekty tam, kde spolu jednotlivec a stát uzavírají soukromoprávní smlouvy a vstupují do soukromoprávních vztahů, byť ani zde nelze stát oddělit od jeho mocenského aparátu a od jeho státních funkcí a smyslu existence. To však nestačí k tomu, aby se stát stal právnickou osobou, nadanou základními právy a svobodami ve smyslu § 72 zákona o Ústavním soudě.

21. Právě uvedený závěr ovšem nic nemění na tom, že i stát, jeho orgány a organizační složky jsou nositeli zákonných práv, a to včetně procesních práv poskytovaných soudními řády, vlastnického práva v souladu s občanským právem či veřejných subjektivních práv ve smyslu § 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, pokud nevystupují ve vrchnostenském postavení, nýbrž v postavení toho, o kom je správními orgány rozhodováno. I vůči samotnému státu, jeho orgánům a organizačním složkám musejí (jiné) státní orgány a zejména obecné soudy dodržovat právo, které stát sám vydává. To vyplývá z obecného ústavního principu legality, jímž se musejí podle článku 2 odst. 3 Ústavy řídit všechny státní orgány. Pokud však státní orgány a zejména obecné soudy tento ústavní příkaz nenaplní, je to sice porušením obecného principu legality, nelze v tom však ve vztahu k samotnému státu, jeho orgánům a organizačním složkám spatřovat zásah do jejich "základních práv nebo svobod zaručených ústavním pořádkem", neboť tato práva jim zkrátka pojmově nenáleží.

Ústavní soud přece není další přezkumnou instancí

22. Právě proto, že státu a jeho orgánům lidská práva a základní svobody nepřísluší, dostávají se k Ústavnímu soudu se stížnostmi, jež se svou povahou nemohou týkat sporů o skutečná základní práva, nýbrž zásadně sporů o práva zákonná, o výklad zákonných a podzákonných předpisů provedený obecnými soudy, o výklad, proti němuž by tyto státní subjekty rády brojily opravnými prostředky. Ty však již vyčerpaly a jediným opravným prostředkem, který se jim - zdánlivě - nabízí, je již pouze ústavní stížnost. Ústavní stížnost však má být prostředkem ochrany základních práv nebo svobod zaručených ústavním pořádkem, nikoli pokračováním běžného soudního sporu. Možná k nepochopení mezi mou argumentací a hodnocením většiny dochází i proto, že pro mne Ústavní soud není čtvrtou instancí v běžném vnitrostátním soudním řízení a ústavní stížnost je výjimečným nástrojem korekce závažných zásahů státu do ústavně chráněné sféry jednotlivců (fyzických a právnických osob).

23. Ústavní soud je také poslední instancí před tím, než bude stát žalován před Evropským soudem pro lidská práva za to, že zasáhl do lidských práv a základních svobod jednotlivce, ať už je tímto jednotlivcem, zasaženým ve svých právech fyzická nebo právnická osoba. A stížnost státu jako právnické osoby vůči České republice jako smluvní straně Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod pro porušení jeho základních práv vyznívá sice jako jasná absurdita, je ale logickým završením dosavadního výkladu většiny Ústavního soudu.

24. Řada případů, kdy Ústavní soud rozhoduje na půdorysu ústavních stížností spory státních orgánů, dokonce může mít i ústavní rozměr, avšak řešitelný v rámci jeho jasně Ústavou stanovených kompetencí - zejména jako spory o rozsah kompetencí státních orgánů v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. k). Vždyť i v této věci je právě předmětem sporu nedostatek oprávnění Nejvyššího soudu přehodnocovat závěry (nosné důvody) plenárního nálezu Ústavního soudu, závazného podle čl. 89 odst. 2 Ústavy pro všechny orgány i osoby, tedy i pro Nejvyšší soud.

25. Většina Ústavního soudu se podle mého názoru mýlí, pokud připouští aktivní legitimaci státu k podávání ústavních stížností. V prvé řadě tím popírá účel a funkci ústavně zakotvených základních práv a svobod, sloužících k zajištění svobodné sféry jednotlivce před zásahy ze strany veřejné moci tím, že veřejné moci ukládá povinnost zdržet se zásahů do jeho osobní autonomie a poskytnout ochranu jeho ústavně zaručeným základním právům.

26. Přístup většiny též vyjadřuje nepochopení ústavně zaručených lidských práv a základních svobod jako výrazu zpozitivněné společenské smlouvy mezi státem a jednotlivci. A ústavní stížnosti jako nástroje chránícího jednotlivce (fyzickou či právnickou osobu) před porušeními této společenské smlouvy státem.

27. V neposlední řadě též většina nesprávně přenáší fikci státu jako právnické osoby z práva občanského do práva ústavního a pokud na základě takovéhoto extenzivního výkladu v řízení o ústavní stížnosti státu vyhoví, tak tím nad rámec svých kompetencí může zasáhnout do práv jednotlivců, kteří v té věci byli se státem ve sporu.